Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.10.2019 року у справі №822/614/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2019 року

Київ

справа №822/614/16

адміністративне провадження №К/9901/14456/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шарапи В. М.,

суддів - Стеценка С. Г., Чиркіна С. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 травня 2016 року у складі колегії суддів: Польового О. Л. (головуючий), суддів: Блонського В. К., Салюка П. І. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року у складі колегії суддів: Білоуса О. В. (головуючий), суддів: Совгири Д. І., Курка О. П. у справі за позовом ОСОБА_1 до КМУ, Національної академії Державної прикордонної служби України імені Б. Хмельницького (далі - Академія) про визнання бездіяльності і відмови неправомірними та зобов'язання вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом у якому просив:

1.1 визнати неправомірною бездіяльність КМУ стосовно не розроблення та не затвердження державної цільової програми підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти та не затвердження порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти;

1.2 зобов'язати розробити та затвердити державну цільову програму підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти та не затвердження порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти;

1.3 визнати відмову Академії стосовно звільнення від оплати за навчання сина ОСОБА_2 неправомірною;

1.4 зобов'язати Академію звільнити від оплати за навчання сина ОСОБА_2, як дитину учасника бойових дій.

2. Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 26 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року, позов задовольнив частково. Визнав бездіяльність КМУ стосовно не розроблення та не затвердження державної цільової програми підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти та не затвердження порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти протиправною. У решті позовних вимог відмовив.

2.1 Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідач не виконав вимоги Закону України від 14 травня 2015 року №425-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти" (далі - ~law7~) щодо розроблення державної цільової програми в строк передбачений пунктом 2 Прикінцевих положень ~law8~.

3. Судами попередніх інстанцій встановлено:

3.1 ОСОБА_1 брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України з 20 травня 2015 року по теперішній час, згідно довідки №4198 від 23 червня 2015 року.

3.2 Син позивача ОСОБА_2 навчається в Академії на підставі Договору про навчання фахівця за освітньо-кваліфікаційним рівнем бакалавр.

3.3 26 листопада 2015 року позивач звернувся до Академії із заявою про звільнення від оплати за навчання сина ОСОБА_2

3.4 3 листопада 2015 року Академія, листом-відповіддю №14/Б-44/4827, повідомила, що станом на сьогоднішній день, КМУ не затверджено порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти на реалізацію даних змін до законів України. На підставі наведеного, Академія на даний час не має можливості задовольнити заяву, до визначення КМУ механізму реалізації ~law9~.

3.5 18 лютого 2016 року представник позивача звернувся до КМУ із адвокатським запитом, у якому просив надати інформацію про отримання державної підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти учасникам бойових дій та їхнім дітям.

3.6 11 березня 2016 року Адміністрація Державної прикордонної служби України листом №0.31-2500/0/6-16 повідомила, що КМУ не затверджено порядок та умови надання державної цільової програми для здобуття професійно-технічної та вищої освіти на реалізацію цих змін до законів України.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, КМУ звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.

4.1. На обґрунтування касаційної скарги зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.

4.2. Зокрема, КМУ зазначив, що судами попередніх інстанцій не 6уло надано належної оцінки письмовим доказам, якими підтверджується постійна, періодична та системна робота причетних до розроблення проекту постанови КМУ міністерств щодо розробки та подання на розгляд уряду проекту постанови КМУ "Про затвердження порядку та умов надання державної цільової програми для здобуття професійно-технічної та вищої освіти деяким категоріям громадян".

5. Позивач заперечення на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції

6. Конституція України

6.1 Частина друга статті 19

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

7. Закон України від 27 лютого 2014 року №794-VII "Про Кабінет Міністрів України"

7.1 Частини перша та друга статті 1

1. Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

2. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

8. Закон України від 22 жовтня 1993 року №3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі - ~law12~)

8.1 Пункт 19 частини першої статті 6

19) учасниками бойових дій визначаються: військовослужбовці (резервісти, військовозобов'язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, військовослужбовці військових прокуратур, особи рядового, начальницького складу, військовослужбовці, працівники Міністерства внутрішніх справ України, Управління державної охорони України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Державної пенітенціарної служби України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення;

8.2 Частини сьома, дев'ята статті 12

Держава забезпечує учасникам бойових дій, зазначеним у ~law13~, та їхнім дітям, у тому числі дітям, які навчаються за денною формою навчання у професійно-технічних та вищих навчальних закладах, - до закінчення навчальних закладів, але не довше ніж до досягнення ними 23 років, державну цільову підтримку для здобуття професійно-технічної та вищої освіти у державних та комунальних навчальних закладах.

Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти зазначеним категоріям громадян визначаються Кабінетом Міністрів України.

9. Закон України від 1 липня 2014 року №1556-VII "Про вищу освіту"

9.1 Пункт 17 частини сьомої статті 44

17. Держава забезпечує особам, визнаним учасниками бойових дій відповідно до пункту 19 частини 1 статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", та їхнім дітям, дітям, один із батьків яких загинув (пропав безвісти) у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів, а також внаслідок захворювання, одержаного в період участі в антитерористичній операції, дітям, один із батьків яких загинув під час масових акцій громадянського протесту або помер внаслідок поранення, контузії чи каліцтва, одержаних під час масових акцій громадянського протесту, дітям, зареєстрованим як внутрішньо переміщені особи, у тому числі дітям, які навчаються за денною формою навчання у вищих навчальних закладах, - до закінчення навчальних закладів, але не довше ніж до досягнення ними 23 років, державну цільову підтримку для здобуття вищої освіти у державних та комунальних навчальних закладах.

Порядок та умови надання державної цільової підтримки для здобуття вищої освіти зазначеним категоріям громадян визначаються Кабінетом Міністрів України.

10. Закон України від 14 травня 2015 року №425-VIII "Про внесення змін до деяких законів України щодо державної підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти"

10.1 Пункт 2 Прикінцевих положень ~law17~

Кабінету Міністрів України протягом одного місяця з дня опублікування ~law18~ розробити та затвердити державну цільову програму підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

11. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

12. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

13. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

14. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Прем'єр-міністром України надано доручення профільним міністерствам підготувати і подати в установленому порядку на розгляд Уряду проект нормативно-правового акта щодо визначення порядку та умов надання деяким категоріям громадян державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти.

15. На виконання доручення від 17 червня 2015 року №23575/1/1-15 Міністерство освіти і науки розробило проект постанови КМУ "Про затвердження порядку та умов надання деяким категоріям громадян державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти".

16. Також, Міністерство освіти і науки України у грудні 2015 року звернулось до відповідних міністерств з проханням терміново надати інформацію щодо приведення актів Уряду у відповідність до ~law19~.

17. Станом на 7 квітня 2016 року Міністерство соціальної політики України листом від 1 лютого 2016 року №1332/0/14-16/172 повідомило, що в Мінсоцполітики відсутні акти Уряду, які потребують приведення у відповідність до Закону.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України листом від 1 березня 2016 року №3612-06/6077-03 повідомило, що у міністерстві відсутні власні нормативно-правові акти, що потребують приведення у відповідність із Законом.

Також, Мінекономрозвитку зазначило, що у разі надходження відповідних проектів нормативно-правових актів візьме участь у опрацюванні в установленому порядку.

Міністерство фінансів України інформації з даного питання не надіслало.

18. Міністерство освіти і науки України повторно, з урахуванням зауважень, висловлених Міністерством фінансів України у листі від 4 січня 2016 року №31-07010-07-5/164 надіслало на погодження до Міністерства фінансів України проект постанови КМУ "Про затвердження порядку та умов надання деяким категоріям громадян державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти" з проханням погодити зазначений проект постанови в одноденний термін (лист від 26 січня 2016 року №1/12 364).

19. Листом від 8 лютого 2016 року №31-07010-07/23-240/358, Міністерство фінансів України повідомило, що пунктом 16 Заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету, затверджених постановою КМУ від 1 березня 2014 року №65, припинено підготовку проектів нових державних цільових програм або внесення змін до затверджених цільових програм, що потребують додаткового фінансування з державного бюджету.

20. У листі від 10 березня 2016 року №31-07010-07-5/6916 Міністерство фінансів України зазначило, що здобуття професійно-технічної та вищої освіти має здійснюватися у межах загального обсягу видатків, передбачених у державному та місцевих бюджетах на підготовку кадрів.

21. Листом від 4 квітня 2016 року №31-07010-07-5/9663 Міністерство фінансів України зазначило, що реалізація проекту постанови КМУ "Про затвердження Порядку та умов надання державної цільової підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти деяким категоріям громадян" потребує додаткового бюджетного фінансування у сумі понад 441,1 млн. гривень. Водночас у Законі України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" видатки на вказані цілі не передбачені.

Щодо внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" у частині виділення додаткових коштів на надання державної підтримки для здобуття професійно-технічної та вищої освіти для вищевказаних категорій осіб, то відповідно до статті 52 Бюджетного кодексу України зміни до Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" можуть вноситися у разі перевиконання за підсумками трьох кварталів надходжень Державного бюджету України, врахованих у розписі Державного бюджету України на відповідний період, більше, ніж на 15 відсотків відповідно до статті 52 Бюджетного кодексу України.

22. Ураховуючи зазначене та аналізуючи зазначені норми права, Колегія суддів вважає, що КМУ не виконав вимоги ~law23~ щодо розроблення державної цільової програми в строк передбачений пунктом 2 Прикінцевих положень ~law24~, а тому вимога про визнання бездіяльності останнього стосовно не розроблення та не затвердження державної цільової програми підтримки учасників бойових дій та їхніх дітей, дітей, один із батьків яких загинув у районі проведення антитерористичних операцій, бойових дій чи збройних конфліктів або під час масових акцій громадянського протесту, дітей, зареєстрованих як внутрішньо переміщені особи, для здобуття професійно-технічної та вищої освіти протиправною є обґрунтованою, та такою, що підлягає задоволенню.

23. Колегія суддів зазначає, що Європейський суд з прав людини у справах "Кечко проти України", "Ромашов проти України ", "Шевченко проти України" зауважив, що реалізація особою права, яке пов'язано з отриманням бюджетних коштів, що базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актах національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань, тобто посилання органами державної влади на відсутність коштів, як на причину невиконання своїх зобов'язань, є безпідставними. Європейський Суд з прав людини у своїх рішеннях констатував, що не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань.

24. Подібна бездіяльність з боку Уряду України була предметом розгляду Європейського суду з прав людини (справа "Суханов та Ільченко проти України") і кваліфікована як порушення майнового інтересу заявника, передбаченого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції (параграфи 51-56). Аналогічну правову позицію Європейського суду з прав людини викладено й у справі "Будченко проти України", в якій Суд вказав, що Уряд України повинен запровадити правові механізми, необхідні для реалізації прав громадян на соціальні пільги, у тому числі на які мав право заявник.

25. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.

26. Суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

27. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

28. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

29. Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 травня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2016 року у справі №822/614/16 - залишити без змін.

30. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. М. Шарапа

Судді: С. Г. Стеценко

С. М. Чиркін