Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.09.2019 року у справі №817/61/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2019 року

Київ

справа №817/61/16

адміністративне провадження №К/9901/9940/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т. Г.,

суддів: Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 817/61/16

за позовом Відкритого акціонерного товариства "Берестовецький спецкар'єр" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Зарудяної Л. О., суддів: Іваненко Т. В., Кузьменко Л. В. )

установив:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Відкрите акціонерне товариство "Берестовецький спецкар'єр" звернулось до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 299 від 24.09.2015 року в частині проведення перевірки ВАТ "Берестовецький спецкар'єр";

- визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України № 606-14/06 від 22.10.2015 року;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 446 від 25.12.2015 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2915 від 06.02.2003 року наданого ВАТ "Берестовецький спецкар'єр".

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Законом України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28.12.2014 № 71-VIII встановлено обмеження щодо проведення перевірок контролюючими органами підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік. Позивач вказав на те, що за 2014 рік обсяг його доходу складає 7 тис. грн., що, на його думку, свідчить про відсутність у відповідача підстав для проведення перевірки ВАТ "Берестовецький спецкар'єр".

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3.26 лютого 2016 року Рівненський окружний адміністративний суд вирішив у задоволенні адміністративного позову відмовити.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що при винесенні спірних наказів та припису відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5.01 червня 2016 року Житомирський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Відкритого акціонерного товариства "Берестовецький спецкар'єр" задовольнити частково.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від "26" лютого 2016 р. скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису Державної служби геології та надр України № 606-14/06 від 22.10.2015 року та в частині визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України № 466 від 25.12.2015 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2915 від
06.02.2003 року, наданого ВАТ "Берестовецький спецкар'єр".

Прийняти в цій частині нову постанову.

Визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України № 606-14/06 від 22.10.2015 року.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 466 від 25.12.2015 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2915 від 06.02.2003 року, наданого ВАТ "Берестовецький спецкар'єр".

В іншій частині постанову залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що складення припису за відсутності акта перевірки підприємства суперечить п. 16 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2011 №
1294. За таких обставин, припис відповідача № 606-14/06 від 22.10.2015 р. є протиправним та підлягає скасуванню. Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, про відсутність підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами згідно підпунктів 1,8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7.23 червня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2016 року та залишити в силі постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2016 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначає, що позивачем порушено законодавство в сфері надрокористування. Припис та наказ в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами прийняті з дотримання норм чинного законодавства, а тому підстави для їх скасування відсутні.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 червня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2016 року.

9.20 липня 2016 року до Вищого адміністративного суду України від ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу.

У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2016 року - без змін. Вказує, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими.

10.26 січня 2018 року вказана касаційна скарга Державної служби геології та надр України надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 січня 2018 року визначено склад колегії суддів: Гриців М. І. (головуючий суддя), Берназюк Я. О., Коваленко Н. В.

12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від
03.07.2019 №885/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т. Г., суддів Стеценка С. Г., Тацій Л. В.

13. У зв'язку з відрядженням та подальшою відпусткою судді Тацій Л. В., на підставі службової записки судді-доповідача та розпорядження заступника керівника апарату Верховного суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі: головуючого судді Стрелець Т. Г., суддів Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14.06 лютого 2003 року Міністерством екології та природних ресурсів України, в замін ліцензії № 700 від 11.12.1996 року, ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" видано спеціальний дозвіл на користування надрами, а саме - видобування базальту, придатного для виробництва шашки дорожньої, брущатки, бутового каменю, будівельного щебеню та крошки в межах Берестовецького родовища.

Наказом Державної служби геології та надр України №288 від 18.09.2015 року затверджено план проведення перевірок надрокористувачів у ІV кварталі 2015 року.

Наказом Державної служби геології та надр України № 299 від 24.09.2015 року призначено проведення планових перевірок надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у ІV кварталі 2015 року.

Згідно додатку до вказаного наказу перевірці на предмет дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин підлягало ВАТ "Берестовецький спецкар'єр".

Про проведення перевірки ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" було повідомлено згідно листа № 12438/13/14-15 від 23.09.2015 року, який отримано позивачем 01.10.2015 року.

На підставі зазначеного наказу, посадовими особами Державної служби геології та надр України було здійснено виїзд для проведення перевірки дотримання ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин. Однак директором ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" було відмовлено у проведенні перевірки.

За наслідком вказаних дій складено акт про недопущення до перевірки № 06-03/25/2015-45/п (125) від 15.10.2015 року.

Відповідно до листа ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" № 58 від 07.10.2015 року відмова у проведенні перевірки обґрунтована мораторієм на проведення перевірок у 2015 і 2016 роках, запровадженим п. 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" № 71-VIII від 28.12.2014 року.

У зв'язку із відмовою у проведенні перевірки Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр винесено Припис від 22.10.2015 року № 606-14/06 про подання у строк до 30.11.2015 року матеріалів для проведення перевірки згідно додатку № 1 до вказаного припису.

Листом № 21 від 11.11.2015 року ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" відмовив у наданні вказаних матеріалів на підставі мораторію на проведення перевірок у 2015 і 2016 роках, запровадженим п. 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" № 71-VIII від 28.12.2014 року.

25 грудня 2015 року Державною службою геології та надр України видано наказ № 446, яким зупинено дію дозволу та надано позивачу 30 календарних днів для усунення порушень.

Листом Державної служби геології та надр України від 06.01.2016 року №100/13/14-16 ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" повідомлено про зупинення дії спеціального дозволу та надання терміну для усунення порушень.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року N877-V (далі - ~law10~), в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до ~law11~, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

За правилами ~law12~ на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Згідно ~law13~ припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Пунктом 12 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294, у разі недопущення посадових осіб органів державного геологічного контролю до проведення перевірки за наявності підстав, визначених законом для її проведення, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт про недопущення до перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Відповідно до пункту 15 вказаного Порядку за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Згідно пункту 16 вказаного Порядку у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

На підставі аналізу вищенаведених положень норм чинного законодавства, колегія суддів зазначає, що припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр України - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.

Судами встановлено, що у зв'язку із недопущенням позивачем посадових осіб Держгеонадр України до проведення перевірки, 15.10.2015 року складено акт №06-03/25/2015-45/п (125) про недопущення до перевірки.

22.10.2015 року посадовими особами відповідача винесено припис № 606-14/06 про надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів та матеріалів, що підтверджують виконання питань згідно додатку № 1 до даного припису.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що вимоги оскаржуваного припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, оскільки перевірка позивача фактично не проводилась.

Колегія суддів зауважує, що припис не може замінювати форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці. Необхідність надання документів, що висвітлено безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов'язкового до виконання документа направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що складення припису за відсутності акта перевірки надрокористувача суперечить п. 16 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2011 №1294, а тому оскаржуваний припис Держгеонадр України є протиправним та підлягає скасуванню.

Щодо правомірності оскаржуваного наказу Державної служби геології та надр України в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2915 від 06.02.2003 року, наданого ВАТ "Берестовецький спецкар'єр", колегія суддів зазначає наступне.

Пунктом 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615 (далі - Порядок № 615, в редакції станом на день прийняття оскаржуваного наказу), встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі:

1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;

2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення;

3) проведення гірничих робіт без геологічного та маркшейдерського обслуговування;

4) наявності заборгованості з плати за користування надрами;

5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища;

6) проведення на наданій у користування ділянці надр робіт, не передбачених дозволом;

7) відсутності у надрокористувача під час проведення робіт ліцензії на провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню відповідно до закону;

8) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування;

9) непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, дію спеціального дозволу на користування надрами, наданого ВАТ "Берестовецький спецкар'єр", зупинено на підставі підпунктів 1,8 пункту 22 Порядку № 615.

Однак в матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили, що позивачем допущені порушення умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Також в матеріалах справи відсутні приписи уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, допущених позивачем.

Припис Держгеонадр України № 606-14/06 від 22.10.2015 року не може бути підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки вимоги такого припису не направлені на усунення порушень законодавства у сфері надрокористування та встановлено протиправність його складання.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необхідність скасування оскаржуваного наказу Державної служби геології та надр України в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2915 від 06.02.2003 року, наданого ВАТ "Берестовецький спецкар'єр".

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду апеляційної інстанції та обставин справи не спростовують.

Висновки суду апеляційної інстанції стосовно позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби геології та надр України №299 від 24.09.2015 року в частині проведення перевірки ВАТ "Берестовецький спецкар'єр" не є предметом касаційного оскарження.

17. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

18. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судового рішення, а тому касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2016 року слід залишити без задоволення.

19. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - залишити без задоволення.

2. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2016 року у справі №817/61/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді А. Ю. Бучик

С. Г. Стеценко