Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.11.2018 року у справі №820/10989/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2020 року

м. Київ

справа №820/10989/15

адміністративне провадження №К/9901/15228/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мартинюк Н. М.,

суддів Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №820/10989/15

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області

до Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР"

про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю),

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР"

на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Подобайло З. Г., суддів Григорова А. М., Тацій Л. В. ).

УСТАНОВИЛ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - "ГУ ДСНС України у Харківській області") у жовтні 2015 року звернулося з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР " (надалі також - "ТОВ ФІРМА "ЯВІР"), в якому просило:

- до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної і пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей експлуатацію будівель Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР", які знаходяться за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б", зупинити повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв, відключення джерел електропостачання і зобов'язанням Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь якої діяльності, не пов'язаної з усуненням порушень, а також покладенням на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області обов'язку щодо забезпечення виконання рішення Харківського окружного адміністративного суду про застосування заходів реагування, в частині здійснення державного нагляду (контролю) за усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей;

- рішення Харківського окружного адміністративного суду про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) звернути до негайного виконання.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", зазначивши, що висновками акта перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки від 9 жовтня 2015 року №152 встановлено, що експлуатація відповідачем об'єктів здійснюється з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Виявлені порушення, за переконанням уповноваженого представника позивача, свідчать про необхідність повного зупинення подальшої експлуатації зазначених нежитлових приміщень. З метою попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті відповідача порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, позивач звернувся до суду із позовом про застосування заходів реагування.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Судове рішення обґрунтовано тим, що законодавчими нормами не передбачено право органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертатись до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства саме шляхом його повного знеструмлення. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовна вимога щодо зупинення роботи підприємства у такий спосіб є необґрунтованою і надмірною.

Крім того, щодо покладення на суб'єкта владних повноважень контролю за виконанням рішення суду, суд першої інстанції зауважив, що правовідносини з приводу примусового виконання судових актів унормовані, насамперед, положеннями Закону України "Про виконавче провадження". Водночас в порядку частини 1 статті 257 КАС України на суб'єкта владних повноважень можуть бути покладені обов'язки щодо забезпечення виконання судового рішення у випадку, коли такий суб'єкт є відповідачем в адміністративній справі, а контроль за станом усунення суб'єктом господарювання виявлених органом державного нагляду (контролю) порушень (в тому числі і тих, котрі створюють або здатні створити реальну загрозу життю і здоров'ю людей) має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" і Кодексу цивільного захисту України у спосіб проведення позапланових перевірок (позапланових заходів нагляду (контролю).

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року скасовано постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ГУ ДСНС України у Харківській області задоволено.

До повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, експлуатацію будівель ТОВ
ФІРМА "ЯВІР" за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б", зупинено повністю шляхом їх знеструмлення з опечатуванням пристроїв відключення джерел електропостачання і зобов'язанням ТОВ ФІРМА "ЯВІР" негайно припинити використання цих будівель з метою проведення будь якої діяльності, не пов'язаної з усуненням порушень, а також покладенням на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області обов'язку щодо забезпечення виконання рішення суду про застосування заходів реагування в частині здійснення державного нагляду (контролю) за усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції апеляційний суд виходив з того, що оскільки на час розгляду справи доказів, які б свідчили про усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не надано, і у зв'язку з виникненням умов, за яких подальша експлуатація (робота) приміщень ТОВ ФІРМА "ЯВІР" становить небезпеку для життя і здоров'я працюючих та інших людей, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для припинення експлуатації (роботи) зазначених об'єктів, що, в свою чергу, є підставою для застосування до відповідача заходів реагування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі ТОВ ФІРМА "ЯВІР" просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2016 року залишити без змін.

А також скаржник просить за наслідками розгляду касаційної скарги постановити окрему ухвалу про порушення закону Червонозаводським РВ ГУ ДСНС України у Харківській області та ГУ ДСНС України у Харківській області щодо:

- визначення значення ступеню прийнятного ризику суб'єкта господарювання ТОВ
ФІРМА "ЯВІР" від провадження господарської діяльності у сфері техногенної і пожежної безпеки - "високий";

- недотримання періодичності планових заходів державного нагляду (контролю) за додержанням суб'єктом господарювання ТОВ ФІРМА "ЯВІР" законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки;

- об'єктивності і неупередженості здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням суб'єктом господарювання ТОВ ФІРМА "ЯВІР" законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки;

- здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ ФІРМА "ЯВІР" лише за наявності підстав і в порядку, визначеному законом.

Зокрема, скаржник зазначає, що суд першої інстанції повно з'ясувавши всі обставини, що мають значення для справи, правильно застосувавши норми матеріального права і не допустивши порушень норм процесуального права, ухвалив законне і обґрунтоване рішення, яке безпідставно скасував суд апеляційної інстанції. В обґрунтування касаційної скарги відповідач посилається на те, що зазначена позивачем інформація щодо значення ступеню прийнятного ризику суб'єкта господарювання від провадження господарської діяльності у сфері техногенної та пожежної безпеки "високий) є протиправною. Адже ТОВ ФІРМА "ЯВІР", на думку відповідача, є суб'єктом господарювання з середнім ступенем ризику. Отже, на думку відповідача, окрім протиправного визначення йому ступеню ризику, позивачем порушено порядок проведення перевірок. Оскільки відповідач є суб'єктом господарювання з середнім ступенем ризику планові заходи державного нагляду (контролю) повинні здійснюватися не частіше ніж один раз на три роки. Водночас позивач проводив планову перевірку відповідача у листопаді-грудні 2013 року, отже наступна планова перевірка, на думку відповідача, повинна була здійснюватися не раніше грудня 2016 року.

Крім того, відповідач вказує, що під час судового розгляду він надав суду докази на підтвердження добровільного усунення в значній мірі виявлених порушень у сфері пожежної безпеки, які зафіксовані в акті перевірки, у зв'язку з чим вважає необґрунтованим застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи.

Також, скаржник зазначає, що саме на позивача покладається обов'язок здійснення заходів, направлених на перевірку виконання суб'єктом господарювання вимог припису для усунення виявлених порушень після спливу встановленого в приписі строку.

Окрім цього, відповідач звертає увагу на те, що зупинення експлуатації будівель за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б" стосуються прав та обов'язків інших осіб, а саме орендарів скаржника. Відповідно до договорів оренди саме на орендарів покладається необхідність дотримання вимог правил протипожежної безпеки, а отже вирішення питань щодо порушення правил протипожежної безпеки, яку мають забезпечити орендарі напряму, стосується їхніх прав та обов'язків і вирішення питання щодо порушення правил протипожежної безпеки і наслідків цього без їхньої участі є прямим порушенням прав орендарів на захист своїх прав і виключає їх можливість захищати свої права. Однак суд апеляційної інстанції залишив ці обставини поза своєю увагою, зазначених орендарів до участі у справі в якості третіх осіб не залучив, не надав юридичної оцінки вказаним обставинам.

Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін. В обґрунтування своєї позиції посилається на те, що факт усунення порушень у сфері пожежної і техногенної безпеки ГУ ДСНС України у Харківській області має встановити та зафіксувати у відповідному акті. Однак станом на момент розгляду справи у суді апеляційної інстанції на адресу позивача не надходило звернень ТОВ ФІРМА "ЯВІР" про проведення позапланового заходу на підтвердження усунення всіх порушень, зазначених в акті, що стали підставою для звернення до суду з цим позовом.

Водночас позивач критично оцінює посилання відповідача на локальні акти щодо усунення відповідних порушень, оскільки вважає такі акти неналежними доказами усунення встановлених порушень. Також позивач зазначає, що встановлені в акті порушення є такими, що ускладнюють швидку евакуацію людей, ліквідацію пожежі на початковій стадії та перешкоджають оперативному гасінню, внаслідок чого можуть постраждати люди, які перебуватимуть у будівлі.

Крім того, позивач звертає увагу суду на те, перевірка приміщень за адресою: м.

Харків, пров. Ващенківський, буд. 28 "Б" проводилася саме у відношенні ТОВ ФІРМА "ЯВІР", яким здійснювалася господарська діяльність за вказаною адресою, а також наголошує на тому, що виявлені порушення правил і норм пожежної і техногенної безпеки створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з 2 жовтня 2015 року до 9 жовтня 2015 року Червонозаводським районним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області проведена перевірка додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно - рятувальних служб Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР" за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, 28-Б.

Перевірка проводилась відповідно до плану - графіку перевірки суб'єктів господарювання Червонозаводського РВ ГУ ДСНС України у Харківській області на 4 квартал 2015 року на підставі наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України від 18 вересня 2015 року №66, повідомлення про проведення планової перевірки від 21 вересня 2015 року №480/1397 і посвідчення на проведення перевірки від 2 жовтня 2015 року №189.

В ході перевірки будівель ТОВ ФІРМА "ЯВІР" встановлено, що вони експлуатуються з порушеннями вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей і встановлено 27 пунктів порушень, з яких:

- апарати для загального відключення силових і освітлювальних мереж приміщень складу не встановлені поза межами (ззовні) вказаних приміщень на негорючих стінах або на окремих (опорах);

- на шляхах евакуації улаштовані пороги виступи, які перешкоджають вільній евакуації людей (вихід з коридору другого поверху на сходову клітку типу СК1, вихід з коридору другого поверху на сходи типу СЗ);

- в торгівельних залах електророзетки і вимикачі встановлені на горючі основи (конструкції) без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити цих апаратів не менше ніж на 0,01 м;

- системи протипожежного захисту (автоматична пожежна сигналізація) несправні;

- ангар (торгівельний зал №2) склад двоповерхова будівля не обладнані системами протипожежного захисту;

- зменшена нормована ширина евакуаційних шляхів по коридору на другому поверсі при розташуванні дверей з одного боку, що відчиняються приміщень у коридор;

- висота шляхів евакуації у другій сходовій клітці типу СК1 двоповерхової будівлі менша ніж 2 м;

- на шляхах евакуації у коридорі на другому поверсі та сходових клітках типу СК1 стіни облицьовані матеріалами, на які відсутні дані щодо пожежної небезпеки;

- не піддані вогнезахисному обробленню дерев'яні конструкції горища двоповерхової будівлі;

- висота дверей першої сходової клітки менша ніж 2 м (другий поверх);

- склад не обладнаний внутрішнім протипожежним водопроводом;

- не проведено технічне обслуговування вогнегасників відповідно до вимог Правил експлуатації вогнегасників, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуації та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 2 квітня 2004 року №152, затверджених у Міністерстві юстиції України 29 квітня 2004 року за №555/9154, а також ДСТУ 4297-2004 "Технічне обслуговування вогнегасників. Загальні технічні вимоги";

- на шляхах евакуації у коридорі на другому поверсі для покриття підлог застосовані матеріали, на які відсутні дані щодо пожежної небезпеки;

- не проведені заміри опору ізоляції і перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання;

- висота шляхів евакуації у другій сходовій клітці типу СК1 двоповерхової будівлі менша ніж 2 м;

- у першій сходовій клітці типу СК1 між першим і другим поверхом встановлені прилади опалення на висоті меншій ніж 2,2 м від поверхні сходової площадки;

- для облицювання зовнішніх стін двоповерхової будівлі застосовані матеріали, на які відсутні дані щодо пожежної небезпеки;

- зняли пристрої для самозачинення дверей сходових кліток типу СК1 (двоповерхова будівля);

- у сходових клітках типу СК1 улаштовано приміщення (двоповерхова будівля);

- у прорізах протипожежних перешкод не застосовані протипожежні клапани відповідно до вимог ДБН В. 1.1-7-2002 "Пожежна безпека об'єктів будівництва" і ДБН В.2.5-67:2013 "Опалення, вентиляція та кондиціонування" (склад).

На підставі акту перевірки винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту №144 від 16 жовтня 2015 року.

У зв'язку з тим, що ТОВ ФІРМА "ЯВІР" не виконала припис і не усунула порушення, встановлені під час проведення перевірки, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.

Відповідно до частини 5 статті 4, частини 1 статті 5, частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування. Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.

Абзацом третім частини першої статті 6 наведеного Закону встановлено, що підставами для здійснення позапланових заходів є перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю).

Підставами для здійснення позапланових заходів є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю); звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства.

Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення; неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Відповідно до частини 4 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виключно законами встановлюються, зокрема:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно частини 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Положеннями статі 51 Кодексу цивільного захисту України визначено, що діяльність із забезпечення техногенної безпеки є складовою виробничої, експлуатаційної та іншої діяльності відповідних посадових осіб і працівників підприємств, установ, організацій. Ця вимога відображається у відповідних статутах або положеннях.

Забезпечення техногенної безпеки суб'єкта господарювання покладається на його керівника.

Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях.

Відповідно до статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Відповідно до частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з частиною першою статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених частини 1 статті 257 КАС України, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Відповідно до частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Відповідно до пунктів 1,2,3 розділу ІІ Правил пожежної безпеки України діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств та об'єктів. Керівник підприємства повинен визначити обов'язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, призначити відповідальних за пожежну безпеку окремих будівель, споруд, приміщень, дільниць, технологічного та інженерного устаткування, а також за утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту. Обов'язки щодо забезпечення пожежної безпеки, утримання та експлуатації засобів протипожежного захисту передбачаються у посадових інструкціях, обов'язках, положеннях про підрозділ. На кожному об'єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) повинен бути встановлений протипожежний режим, який включає: порядок утримання шляхів евакуації; визначення спеціальних місць для куріння; порядок застосування відкритого вогню; порядок використання побутових нагрівальних приладів; порядок проведення тимчасових пожежонебезпечних робіт; правила проїзду та стоянки транспортних засобів; місця для зберігання і допустиму кількість сировини, напівфабрикатів та готової продукції, що можуть одночасно знаходитися у приміщеннях і на території; порядок прибирання горючого пилу й відходів, зберігання промасленого спецодягу та ганчір'я, очищення елементів вентиляційних систем від горючих відкладень; порядок відключення від мережі електроживлення обладнання та вентиляційних систем у разі пожежі; порядок огляду й зачинення приміщень після закінчення роботи; порядок проходження посадовими особами навчання й перевірки знань з питань пожежної безпеки, а також проведення з працівниками протипожежних інструктажів та занять з пожежно-технічного мінімуму з призначенням відповідальних за їх проведення; порядок організації експлуатації і обслуговування наявних засобів протипожежного захисту; порядок проведення планово-попереджувальних ремонтів та оглядів електроустановок, опалювального, вентиляційного, технологічного та іншого інженерного обладнання; порядок збирання членів пожежно-рятувального підрозділу добровільної пожежної охорони та посадових осіб, відповідальних за пожежну безпеку, у разі виникнення пожежі, виклику вночі, у вихідні й святкові дні; порядок дій у разі виникнення пожежі: порядок і способи оповіщення людей, виклику пожежно-рятувальних підрозділів, зупинки технологічного устаткування, вимкнення ліфтів, підйомників, вентиляційних установок, електроспоживачів, застосування засобів пожежогасіння; послідовність евакуації людей та матеріальних цінностей з урахуванням дотримання техніки безпеки. При розробленні інструкцій дій у разі виникнення (виявлення) пожежі необхідно використовувати розділ VIII цих Правил. Працівники об'єкта мають бути ознайомлені з цими вимогами на інструктажах або під час проходження пожежно-технічного мінімуму.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX.

Оскільки касаційна скарга ТОВ ФІРМА "ЯВІР" у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України (тут і надалі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.

При обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Як встановив суд апеляційної інстанції, відповідач посилається як на підставу підтвердження усунення порушень, які зафіксовані в акті, на лист від 1 березня 2016 року №09 про проведення на підприємстві заходів з підвищення пожежної безпеки, який направлений на адресу Червонозаводського відділу Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області лише 29 березня 2016 року.

В підтвердження виконання пунктів 18,20 і 27 відповідач надає суду акт виконання робіт з технічного обслуговування вогнегасників від 6 листопада 2015 року, технічний звіт електротехнічної лабораторії, акт прийому виконаних будівельних робіт за листопад 2015 року.

Також, в підтвердження усунення частини порушень, встановлених перевіркою, а саме: пунктів 7,8,9,10,11, відповідач до матеріалів справи надав довідку від 4 квітня 2016 року №12 про виконання робіт для підвищення пожежної безпеки у 2015-2016 роках власними силами.

Проте суд зазначив, що вказана довідка не є належним і достатнім доказом усунення порушень, які були встановлені під час перевірки, оскільки будь-яких документів в підтвердження виконання робіт власними силами для усунення таких порушень суду апеляційної інстанції не надано. Крім того, суд апеляційної інстанції вказав, що у своїй сукупності надані відповідачем докази усунення порушень не дають змогу дійти висновку про усунення усіх порушень.

Верховний Суд погоджується з таким висновком і зауважує, що відповідач згідно частини 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" повинен був звернутися з письмовою заявою до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням і для перевірки усунення порушень вимог законодавства виявлених під час планової перевірки. Проте матеріали справи не містять доказів звернення відповідача з відповідними заявами до позивача, в яких би зазначалось про усунення порушень, вказаних у приписі, і прохання провести позапланову перевірку з метою встановлення факту відсутності таких порушень.

Також матеріали справи не містять висновку позивача, що відповідач усунув зафіксовані в акті перевірки порушення, а тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що доводи відповідача про відсутність порушень не підтверджені належними доказами. Крім того, під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій відповідач не заперечував проти того, що ним не усунуті всі порушення зазначені в приписі.

Відповідно до пункту 26 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України небезпечний чинник - складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.

Пожежна безпека - це відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України).

Отже, настання реальної загрози життю та здоров'ю людей слід пов'язувати з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) і з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища.

Верховний Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції здійснив системний аналіз неусунутих на момент розгляду справи порушень, і дійшов висновку, що вони можуть призвести до займання, розповсюдження вогню, виникнення аварій (катастроф) та з впливом небезпечних факторів, які породжують вказані явища, а тому відповідно до приписів статі 2 Кодексу цивільного захисту України є тими обставинами, які можуть призвести до настання реальної загрози життю та здоров'ю людей.

Крім того, слід зазначити, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Водночас поняття "загроза життю та/або здоров'ю людини" є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.

Отже, оскільки на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанції належних доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, не було надано, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій про те, що наявність наведених порушень вимог протипожежної безпеки становить реальну небезпеку і загрозу життю та здоров'ю людей. У світлі викладеного Верховний Суд також зауважує, що застосовані заходи співмірні тим порушенням, які встановлено позивачем.

Верховний Суд відхиляє доводи відповідача щодо порушення позивачем порядку і періодичності проведення перевірки ТОВ ФІРМА "ЯВІР", оскільки предметом судового розгляду в цій справі є питання щодо наявності достатніх правових підстав для зупинення експлуатації відповідних приміщень, а не щодо дій позивача при проведенні перевірок таких приміщень та/або результатів перевірок.

Водночас, скаржником не зазначено жодних відомостей щодо оскарження ним відповідно до частини третьої статті 68 Кодексу цивільного захисту України у судовому порядку зазначених дій позивача та/або результатів проведених ним перевірок.

Аналогічний правовий підхід застосовано в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2019 року у справі №2340/2816/18.

Щодо посилання ТОВ ФІРМА "ЯВІР" у касаційній скарзі на те, що зупинення експлуатації будівель за адресою: м. Харків, пров. Ващенківський, 28-Б стосуються прав і обов'язків інших осіб, а саме орендарів скаржника, то колегія суддів касаційної інстанції відхиляє такі зауваження на підставі того, що забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки покладено на суб'єкта господарювання незалежно від того чи є він власником або користувачем об'єкта підвищеної небезпеки.

Водночас згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців ТОВ ФІРМА "ЯВІР" проводить господарську діяльність, в тому числі, за КВЕД 68.20 - надання в оренду й експлуатацію власного чи орендованого нерухомого майна.

Відповідно до тверджень скаржника згідно з умовами договорів оренди саме на орендарів покладається необхідність дотримання вимог правил протипожежної безпеки.

Статтями 319, 321 Цивільного кодексу України передбачено, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, що не суперечать закону. Власність зобов'язує. Право власності є непорушним.

Враховуючи положення чинного законодавства, відповідач проводить господарську діяльність, яка пов'язана з наданням приміщень в оренду.

Отже, незважаючи на наявність цивільно-правових угод, ТОВ ФІРМА "ЯВІР" відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є відповідальною особою за дотримання законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Тобто, забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки покладено на суб'єкта господарювання незалежно від того чи є він власником або користувачем об'єкта підвищеної небезпеки.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 826/1024/18.

Враховуючи те, що на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідач не надав належних доказів щодо усунення всіх порушень, встановлених перевіркою і висвітлених в акті перевірки №152 від 9 жовтня 2015 року, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для застосування заходів реагування, а отже у цій справі судом апеляційної інстанції не порушено вимоги статті 242 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваної постанови).

Крім цього, колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України ", "Рябих проти Росії ", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що оскаржуване судове рішення ґрунтується на повно встановлених обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд апеляційної інстанції під час розгляду справи не допустив порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи наведені у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновку суду апеляційної інстанції, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Щодо вимоги відповідача постановити окремі ухвали щодо порушення законодавства України Червонозаводським РВ ГУ ДСНС України у Харківській області та ГУ ДСНС України у Харківській області, Верховний Суд зазначає наступне.

Згідно з частиною 1 статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

Відповідно до статті 358 КАС України суд касаційної інстанції у випадках і порядку, встановлених статті 358 КАС України, може постановити окрему ухвалу.

Аналіз положень наведеної статті КАС України дає підстави для висновку, що окрема ухвала суду є процесуальним засобом необхідного належного реагування (судового впливу) на порушення законності, а також на причини та умови, що цьому сприяли, які виявлені ним саме під час судового розгляду. Постановлення такої ухвали є правом, а не обов'язком суду.

Слід зазначити, що в ході розгляду справи судами попередніх інстанцій не було встановлено, що діями Червонозаводського РВ ГУ ДСНС України у Харківській області та ГУ ДСНС України у Харківській області було порушено закон, а суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати нові обставини справи, досліджувати і оцінювати докази. Тому Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для постановлення окремої ухвали для вжиття заходів про усунення причин та умов, що сприяли порушенню вимог чинного законодавства України.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного перегляду справи судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "ЯВІР" залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена...................................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду