Опимизация работы судов: новые нормативы и показатели

Определены показатели средних затрат времени на рассмотрение разных категорий споров и коэффициент сложности дел

Со вступлением в силу новой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей» изменится количество судов и судей. Для того, чтобы правильно провести оптимизацию судебной системы, необходимо понимать, среди прочего, какая нагрузка приходится на конкретный суд. Впрочем, о выработке методики определения нагрузки говорят уже несколько десятилетий. 9 июня с. г. Совет судей Украины сделал очередной шаг в этом направлении, одобрив отчет «Основные методологические подходы и результаты исследования по определению коэффициентов нагрузки на судей и сложности дел специализированных судов и судов апелляционной инстанции». В приложениях к этому отчету определены показатели средних затрат времени на рассмотрение разных категорий споров и коэффициент сложности дел. Совет судей рекомендовал Государственной судебной администрации применять их при принятии управленческих решений, в частности, при формировании бюджетных запросов.

Исследование по определению численности судей, необходимой для обработки дел и сбалансированности нагрузки, проводилось ССУ совместно с ГСА при поддержке иностранного проекта. Частью этого исследования было проведение опроса судей о затратах времени на рассмотрение типичных дел по категориям и расчет на их основании коэффициентов нагрузки.

Цифры для судов

В таблице-приложении к отчету указано, сколько времени и на что будут использовать судьи при рассмотрении определенных дел. Первая колонка – среднее количество времени в минутах и часах, которое судья тратит на рассмотрение дела. Вторая – коэффициент нагрузки, который рассчитывается в соответствии с соотношением той или иной категории дел к условной средней по отношению ко всем другим категориям дел. К примеру, как отметили авторы отчета, умышленное убийство имеет коэффициент 5,31, а «среднестатистическое» дело – 1. При этом речь идет исключительно о времени, которое судья тратит в судебном заседании.

Читайте статтю: Як облаштувати відкритий суд

Что касается местных административных судов, наибольшую сложность, по мнению экспертов, представляют дела по спорам, вытекающим из отношений публичной службы (на них требуется 11 часов), спорам, касающимся обеспечения стабильного развития населенных пунктов и землепользования, в частности, в сфере градостроительства, планирования и застройки территорий, архитектурной деятельности (10 часов), а также дела об администрировании НДС (кроме бюджетного возмещения НДС) – также 10. Наименее затратными являются дела по обращениям органов доходов и сборов относительно прекращения юрлица или ФОП – на них выделяется 2 часа. На дела по спорам относительно реализации публичной политики в сфере труда, занятости населения и соцзащиты граждан и спорам в сфере публичной жилищной политики, в частности, относительно сбора и учета единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхования выделено 5 часов.

Для хозяйственных судов наиболее затратными, с точки зрения отдельных судей, являются дела, касающиеся защиты прав на объекты интеллектуальной собственности, на которые выделено 10 часов, и дела о банкротстве – от 8 до 10 часов (подробнее см. таблицы).

Как рассчитывали показатели для местных общих судов

Отметим, что задача по разработке нормативов нагрузки ставится чуть ли не на каждом съезде судей. Например, есть решение Совета судей Украины №30 от 13.05.2005 об утверждении расчетных норм времени, необходимого для рассмотрения дел. В этом акте даются нормативы времени для обработки того или иного документа в зависимости от категории спора. В среднем это 8,5 часа на одно дело. Если проанализировать это решение, получается, что судья должен рассматривать 28 дел в месяц. Но о такой нагрузке, как известно, суды могут только мечтать.

Кроме того, Государственной судебной администрацией был подготовлен проект «Методики определения нормативов нагрузки на судей по рассмотрению уголовных дел в судах первой инстанции». В 2008 г. ГСА создала рабочую группу по разработке нормативов нагрузки, согласовала бланк формуляра учета хронометражного наблюдения за работой судьи и классификацию судебных дел. Было собрано и обобщено 359 анкет судей разных юрисдикций, но вся эта работа так и осталась на бумаге.

Обновленный после принятия Закона «О судоустройстве и статусе судей» в 2010 г. Совет судей сначала вроде бы определился с тем, как необходимо изучать и установить данный норматив, но на разработку медико-социального показателя нагрузки на судью у Фемиды попросту не хватило средств. Так, весной 2012 г. ССУ одобрил решение ГСА определить экспертное учреждение и выделить 180 тыс. грн на разработку среднего и критического медико-социального показателя нагрузки на судью. В качестве экспертного учреждения, которое должно разработать такой показатель для каждой юрисдикции и установить предельное число судебных дел для рассмотрения одним судьей за рабочий день, месяц, год, ГСА определила Центр продуктивности Министерства социальной политики. Однако в итоге запрашиваемая для исследования сумма оказалась для Фемиды непосильной, а в ответ на просьбу ССУ профинансировать его иностранный проект предложил провести анкетирование.

Читайте статтю: Відкритий суд — запорука справедливого правосуддя

В итоге было проведено исследование путем опроса судей. Оно состояло из 3 основных компонентов: опроса с помощью анкет, объективного исследования и фокус-групп для осмотра и разработки окончательного варианта коэффициентов нагрузки. 15 мая 2012 г. исследователи направили председателям каждого из 666 местных судов анкеты с просьбой заполнить их. В течение 6 недель, с 15 октября до 20 ноября 2012 г. судьи из 84 местных судов общей юрисдикции отмечали время, которое они тратят, работая над делами, и на другие виды деятельности. Суды для участия в исследовании ГСА выбрала на основе репрезентативного перечня, составленного ранее для других целей. Этот перечень учитывал географическое размещение суда и его размер (маленький, средний, большой).

В результате ССУ решением №37 от 12.06.2014 были утверждены расчеты коэффициентов нагрузки судей местных общих судов, и именно результаты исследования 2012 г. предлагается использовать при расчете затрат времени на рассмотрение разных категорий споров.

В 2015 г. работа была продолжена, но уже в специализированных судах и апелляционной инстанции. Там исследование проводилось путем опроса (анкетирования) с 15 ноября по 1 декабря 2015 г., и в нем приняли участие 62 из 90 спецсудов и апелляционных судов Украины.

Как будут использоваться нормативы

Итоги данного исследования играют немаловажную роль. Разговоры о том, что универсальным критерием расчета финансирования судов могла бы стать нагрузка на судей, ведутся уже не первый год. С введением этого принципа будут устранены основания для вынужденного лоббирования отдельными председателями судов и начальниками ТУ ГСА интересов своих судов и регионов – каждый начальник теруправления и глава суда будет четко знать свою долю в общем бюджете. Кроме того, как известно, одним из оснований для привлечения судей к дисциплинарной ответственности является нарушение сроков рассмотрения дел, хотя всем понятно, что зачастую судья нарушает сроки именно в связи с непропорциональной нагрузкой.

В целом система коэффициентов нагрузки поможет:

• определить количество судей, которые нужны для обработки дел, поступающих в суды каждого типа и уровня;

• определить, как эти судьи должны быть распределены по регионам (например, сколько судей нужно для каждого из судов);

• сбалансировать нагрузку на судей в отдельных судах и судебной системе вообще;

• определить, сколько судей и сколько времени необходимо для рассмотрения остатка дел в суде;

• готовить и предоставлять объективное обоснование бюджетных запросов судов.

Читайте статтю: Неправосудність або незаконність рішення суду (ст. 375 КК України) - круглий стіл НААУ

Напомним, ранее Совет судей после дискуссий не смог утвердить порядок подготовки, рассмотрения и согласования материалов по определению количества судей в судах общей юрисдикции. В частности, из-за отсутствия методики расчета нагрузки на судью. Как подчеркнул тогда член ССУ, судья Киевского окружного административного суда Андрей Волков, чтобы выяснить оптимальную штатную численность, необходимо понимать, сколько дел должно поступать на судью в среднем, а такой цифры нет. «Она определяется на основании методологии. Сравнивать показатели поступления дел в прошлом, позапрошлом году или в других судах неуместно. В каком-то районе объявили выборы – возникает дисбаланс, увеличили судебный сбор – тоже дисбаланс. Должен быть средневзвешенный объективный показатель, который определяется на основании методологии», – подчеркнул он.

Докладывая вопрос о нагрузке 9 июня, член Совета судей Украины Григорий Алейников отметил: «В течение этого года мы уже не раз обращались по поводу определения нагрузки в судах, когда ставился вопрос о том, чтобы количество судей в тех или иных судах увеличить, поскольку слишком большая нагрузка, или же, наоборот, уменьшить. Я хотел бы призвать ГСА, чтобы критерии нагрузки были обязательными как для ССУ, так и для ГСА. Потому что у нас еще не утверждены коэффициенты нагрузки, а ГСА уже запросила наше видение по количеству судей и т. д. Это очень важный вопрос как для планирования финансовых поступлений, так и для расчета того, сколько необходимо средств для рассмотрения конкретного дела. И эти показатели будут учитываться при формировании бюджетных запросов через Кабинет министров, при решении вопроса о том, каким образом можно реализовать распределение судей, организовать учет нагрузки в судах и расчет численности в зависимости от нагрузки».

«Единственное, на что я хотел бы обратить внимание ГСА и ССУ – что предложенная система коэффициентов должна использоваться в разрезе отдельного взятого суда. Если ее использовать на общенациональном уровне, эта информация даст общее представление, но никоим образом не может использоваться для принятия управленческих решений. Например, для вывода, что судебная система перегружена или недозагружена. Для принятия управленческих решений ее можно использовать только для конкретного суда», – подчеркнул представитель проекта, который готовил отчет, Сергей Сученко.

Как отметила заместитель председателя ГСАУ Ольга Булка, «мы соглашаемся с выводами, тем более, что нам надо использовать определенные показатели при планировании бюджета и определении количества судей в судах». Она напомнила, что в новой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей» указано, что Высший совет правосудия в связи с выявлением чрезмерного уровня нагрузки в соответствующем суде вправе откомандировать туда судью другого суда. «Но сказать, какая эта нагрузка, сложно. Возможно, необходимо откомандировать одного, а может, и двух судей. Поэтому нужно использовать определенные расчеты нагрузки. Кроме того, новый закон определяет новую категорию судов – окружные, и, скорее всего, будет проведена полная оптимизация судов. В Украине более 100 судов, где только 3 судьи, и там невозможно организовать надлежащее рассмотрение дел. Таким образом, как раз во исполнение нормы закона мы и сможем использовать эти расчеты», – сказала О. Булка.

Впрочем, некоторые члены Совета высказали свои замечания. «Для примера, в таблице 2 указано, что на рассмотрение дел о банкротстве отводится 8–10 часов. Учитывая, что даже законодатель отводит для рассмотрения такого дела полгода, и этот срок может быть еще продлен, такие цифры вызывают некоторые сомнения», – отметил член ССУ, судья Киевского апелляционного хозяйственного суда Валерий Суховой. Как пояснил в ответ представитель авторов отчета, речь идет исключительно о времени, которое судья тратит в судебном заседании.

Замечания ученых

Полученные результаты, отраженные в упомянутом выше отчете, который одобрил Совет судей, подтверждены научно-экспертным выводом Института экономико-правовых исследований НАН Украины от 10 мая 2016 г. Эксперты отметили, что в целом отчет является научно обоснованной методологией, и средние затраты времени на рассмотрение дел определенной категории могут быть использованы как базовые при расчете нагрузки на судей.

Однако в этом выводе указаны и некоторые недостатки отчета. В частности, по мнению экспертов, нужно было провести исследование коэффициентов для судей кассационной инстанции (для опроса судей относительно затрат времени и анализа его результатов были отобраны 15 местных и 5 апелляционных хозяйственных судов, 20 местных и 7 апелляционных административных судов, 15 апелляционных общих судов областей и Киева). Кроме того, при расчете коэффициентов сложности дел авторы отчета не учитывали, что в суд поступают дела, которые могут быть рассмотрены в порядке сокращенного производства.

Указывают ученые и на то, что в апелляционный суд попадает уже сформированное дело, где анализ основного массива доказательств проведен. Вместе с тем, в таблице, которая касается судов административной юрисдикции, показатели затрат времени на рассмотрение дела в апелляционной инстанции превышают установленные для первой инстанции (дела по поводу референдумов, выдворения иностранцев, беженцев, погашения налогового долга, прекращения юридических лиц по обращению налоговых органов, сбора единого взноса на общеобязательное соцстрахование), что не соответствует требованиям законодательства.

Далее, в выводе идет речь о том, что апелляционный хозсуд в процессе пересмотра дела по имеющимся в деле и дополнительно поданным доказательствам повторно рассматривает дело (ст. 101 ХПК). Апелляционный хозсуд не связан доводами апелляционной жалобы и проверяет законность и обоснованность решения местного хозсуда в полном объеме. В качестве ограничивающего фактора действует общая норма, что в апелляционной инстанции не принимаются и не рассматриваются требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции. Т. е. исходя из объема функциональных обязанностей, расход времени на рассмотрение дела в хозсудах первой инстанции и пересмотр дела в апелляционной инстанции может быть сравнен. В то же время, в таблице, где идет речь судах хозюрисдикции, по отдельным категориям споров наблюдается существенное превышение показателей временных расходов на рассмотрение дела в апелляционной инстанции сравнительно с первой инстанцией (изменение или разрыв соглашений, невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательств лизинга, подряда, страхования, в сфере банковской деятельности, корпоративных отношений, земельных отношений, защиты права собственности, банкротства). Поэтому, считают эксперты, есть смысл рекомендовать ввести дополнительные коррелирующие коэффициенты, которые позволят выполнить требования действующего законодательства.

В выводе также отмечается, что гл. 5 КАСУ содержит ряд статей, которые предусматривают сокращенные сроки рассмотрения дел (немедленно или за 3, 5 дней). В таких делах коэффициент сложности следует удваивать. Кроме того, в отчете не учитывается положение ст. 117 КАСУ относительно обеспечения административного иска, а это влияет на недостоверность расчета затрат времени судьи на рассмотрение дела. В судах достаточно часто подают ходатайства об обеспечении иска, которые рассматривают в судебных заседаниях, поэтому коэффициент сложности и затрат времени в таких делах необходимо исследовать и соответственно откорректировать отчет.

В разделе 3 отчета «Определение коэффициентов нагрузки» указывается, что результатом использования предлагаемого подхода является расчет коэффициентов нагрузки на судей в рамках каждого суда с учетом оценки сложности дел, определенной на основании трех источников данных, представленных в отчете: средних затрат времени на рассмотрение типичного дела; коэффициентов административных должностей; коэффициентов формы участия судьи в рассмотрении дела. При определении коэффициентов нагрузки авторы отчета предложили исходить из того, что судья работает 215 дней в год при 8-часовом рабочем дне. 70% этого времени он используется непосредственно на дела и 30% – на другие виды деятельности. В разделе 3 авторы подчеркнули, что расчет следует проводить на уровне суда. При определении показателей сложности дела обязательно следует учитывать унифицированные коэффициенты форм участия и административных должностей.

Как отмечает в выводе Институт, необходимо обратить внимание, в частности, на следующие недостатки: относительно коэффициента сложности дела, который рассчитан путем деления затрат времени по каждой категории дел на средние затраты времени по совокупности всех категорий дел данного типа. Соглашаясь с выводом относительно наличия определенной зависимости между сложностью дела и затратами на него, нельзя не отметить формальность подхода, основанного исключительно на оценке указанного критерия. Длительное рассмотрение дела не является безусловным показателем его сложности – это может быть обосновано другими факторами, например, злоупотреблением процессуальными правами со стороны сторон и т. д.

В итоге эксперты рекомендуют на регулярной основе проводить дополнительные корректировки, связанные с изменением законодательства (судья должен тратить дополнительное время на оценку изменений и их влияние на спорные отношения в условиях отсутствия устоявшейся практики), а также учитывать коэффициент отмененных судебных решений, принятых по результатам рассмотрения определенной категории дел, который может свидетельствовать, что судьям сложно решать споры по причине законодательной несогласованности.

Универсальный критерий финансирования

На сегодня основным критерием при расчете расходов на судебную систему является штатная численность судей и работников аппарата. И этот критерий, как уже было сказано, недостаточно объективен. В этом случае нормативы нагрузки могут сыграть немаловажную роль. ГСА сможет учитывать сложность и структуру дел, т. е. можно будет сказать, что из 100% дел, которые поступили и рассматриваются в суде, допустим, 70% уголовных. Понятно, что на них уйдет больше времени, а их рассмотрение требует больше материальных ресурсов. А может быть так, что 70% – это дела об административных правонарушениях, производство по которым происходит быстрее и проще, и с точки зрения расходов они дешевле. Уголовные дела также могут различаться по сложности. В итоге у ГСА будут коэффициенты соотношения, и она сможет более точно учитывать финансовую составляющую. Для автоматизированной системы документооборота коэффициент сложности дел уже сейчас предусмотрен. Он может быть использован и для определения оптимальной численности судей, и для финансовых расчетов. Это один из ключевых показателей в вопросах организации судебной системы.

Таким образом, среди целей, которые преследует введение нормативов нагрузки, можно выделить три: определение оптимального количества судей в судах разных регионов, расчет необходимого финансирования судов, а также (и это главное) введение взвешенного подхода к работе судьи, который тоже живой человек.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Зеновий Холоднюк, председатель Государственной судебной администрации

– У нас не было научно обоснованного норматива нагрузки на судью. Наше основное задание было в том, чтобы независимые эксперты подготовили такие нормативы. На данный момент их одобрил Совет судей, и мы будем их использовать как при планировании и формировании бюджетного запроса, так и когда закончится соответствующий отчетный период и будет изменяться количество судей в определенном суде. Когда нормы нового Закона «О судоустройстве и статусе судей» вступят в силу, мы также будем применять эти нормативы в своей работе.

Ольга Булка, зампредседателя Государственной судебной администрации

– Такие показатели могут использоваться как судами, так и ГСА при формировании бюджета и определении граничной численности судей и работников аппарата судов. Они являются универсальными. На сегодня даже если какой-то суд, например, Теплодарский городской суд Одесской области имеет очень небольшую нагрузку, и его следовало бы ликвидировать, законодательных оснований для этого у нас нет. Новый закон говорит о создании окружных судов и разрешает объединять районные и городские суды.

«Относительно коэффициента сложности дела, который рассчитан путем деления затрат времени по каждой категории дел на средние затраты времени по совокупности всех категорий дел данного типа суда. Соглашаясь с выводом о наличии определенной зависимости между сложностью дела и затратами на него, нельзя не отметить формальность подхода, основанного исключительно на оценке указанного критерия. Длительное рассмотрение дела не является безусловным показателем его сложности, это может быть обосновано другими факторами, например, злоупотреблением процессуальными правами со стороны сторон и т. д.», – замечания Института экономико-правовых исследований НАН Украины

Читайте статтю: Як «сліпе» правосуддя призвело до скасування неіснуючого рішення суду.

Зарубежный опыт

Как решают проблему загруженности судей в других странах

Германия

Вопросы планирования деятельности и прогнозирования нагрузки на судей решают президент суда совместно с президиумом. Для этого используется хронометраж отдельных категорий дел (например, по ДТП, аренде жилья), исходя из нормативной нагрузки по Германии, определяемой исходя из обобщенных данных по отдельным федеральным судам земель (областей). На рассмотрение «среднего» уголовного дела, как правило, отводится больше времени, чем на рассмотрение гражданского. Для планирования деятельности и определения специализации судей вначале анализируется число судей, специализирующихся на рассмотрении определенных категорий дел (уголовных, гражданских, семейных), и число рассмотренных дел. Далее составляется прогноз ожидаемой нагрузки.

Например, рассмотрением гражданских дел занимаются 12 судей. В алфавите 26 букв, планируется по фамилии (наименованию) ответчика. Учитывается большое число споров с участием государственных органов в качестве ответчика, следовательно, предусматривается большее число судей, рассматривающих споры с ответчиками на соответствующую букву. Учет по фамилии (наименованию) ответчика, а не истца позволяет объединять в одно производство схожие иски, предъявленные к одному и тому же ответчику.

США

В большинстве судов как федерального уровня, так и уровня отдельных штатов (особенно в городах) проблема нагрузки на судей частично решается за счет того, что почти все судьи используют одну или несколько методик управления судебными делами. Этот термин подразумевает активное участие судьи в процессе подготовки дела к судебному разбирательству с целью содействия его продвижению по соответствующим каналам судебной системы. Судья, берущий на вооружение комплексную методику управления судебным делом в практике гражданского судопроизводства, устанавливает контроль над прохождением дела после того, как заявлены первоначальные основания иска; определяет, как именно должны проводиться мероприятия и процедуры, предшествующие судебному разбирательству; принимает решение о том, когда дело будет представлено в суд, и назначает точную дату судебного разбирательства.

Окружной суд США для восточного округа штата Вирджиния применяет радикальную методику управления судебными делами по сравнению с другими федеральными судами. Судьи, работающие в этом суде, придерживаются так называемого «экспресс-графика», который обеспечивает быстрое прохождение через суд всех гражданских дел. Еще в начале производства по делу судья в обычном порядке назначает короткое совещание по последовательности досудебных мероприятий, на котором устанавливаются конкретные сроки завершения подготовки к судебному разбирательству и одновременно назначается точная дата разбирательства. Как только дело назначено к судебному разбирательству, установленная дата начала слушаний в зале суда не может быть изменена ни под каким предлогом. Применение именно этой процедуры уже приводило к урегулированию исковых споров до начала рассмотрения дела по сути. А что касается графика назначенных к слушанию дел, то при такой схеме дело, по которому не удается достичь урегулирования, становится предметом судебных слушаний максимум через 6 месяцев после подачи искового заявления.

Таблица 1.

Рекомендованные показатели средних затрат времени на рассмотрение дел и коэффициенты сложности дел по категориям в окружных и апелляционных административных судах (подробнее на sud.ua)

Таблица 2.

Рекомендованные показатели средних затрат времени на рассмотрение дел и коэффициенты сложности дел по категориям в местных и апелляционных хозяйственных судах (подробнее на sud.ua)

Таблица 3.

Рекомендованные показатели средних затрат времени на рассмотрение дел и коэффициенты сложности дел по категориям в общих апелляционных судах (подробнее на sud.ua)

Таблица 4.

Рекомендованные показатели средних затрат времени на рассмотрение дел и коэффициенты сложности дел по категориям в местных общих судах* (подробнее на sud.ua)

*Исследование 2012 г. (часть Отчета)

Автор: Наталья Мамченко,
Источник: Судебно-юридическая газета