АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: СИСТЕМНЫЕ ПРОБЛЕМЫ.

Сфера административной ответственности всегда была «нелюбимой» и у отечественных законодателей, и у юристов-практиков. Традиционно, с советского времени, к этим делам относились как к «мелочи», причём, опять же, как практики (включая судей), так и законодатели.

Однако в последнее время это привело к возникновению целого ряда проблем, обусловленных, в числе прочего, ещё и тем, что значение дел об административных правонарушениях для лиц, которые в них вовлечены (как привлекаемые к ответственности либо как потерпевшие) резко возросло. А законодательство, прежде всего процессуальное, осталось старым.

В самом деле: если мы посмотрим, например, на санкцию той же ст.130 КоАП Украины, то она превышает таковую по многим статьям УК Украины. Например, по ч.1 ст.286 УК (дело не только в размере штрафа, но и в том, что ст.130 КоАП предусматривает обязательное лишение права управления транспортными средствами). А сейчас это одна из самых распространённых категорий дел в судебной практике.

Поскольку «новые» процессуальные кодексы (как и предыдущая редакция, впрочем) предусматривают обязательность выводов суда по делу об админнарушении в части совершения лицом тех или иных действия для рассмотрения дел о гражданско-правовых последствиях этих действий (или других последствиях), то для участников процесса принципиальным становится вывод о виновности или невиновности в совершении правонарушения и по ст.124 КоАП (ещё одна из наиболее распространённых категорий дел), и по ряду правонарушений в хозяйственной, налоговой сфере и т.п.

В то же самое время, существует большая проблема в объективности и законности наложений админштрафов различными органами, - как теми, что контролируют различные сферы предпринимательской деятельности, так и, например, при работе патрульной полиции в сфере ответственности за нарушения ПДД.

Задача этой статьи – не анализ практики по конкретным категориям дел, или тактики защиты по ним, а определение системных проблем, которые делают проблематичным, с одной стороны, само привлечение правонарушителей к административной ответственности, с другой – защиту тех, кого к этой ответственности пытаются привлечь необоснованно.

Отсутствие института административного дознания.

Сегодня ст.254 КоАП предусмотрено составление протокола об административном правонарушении, а ст.256 – его содержание (весьма упрощённое, кстати). Ст.257 КоАП предусматривает пересылку протокола органу или должностному лицу, которое будет рассматривать дело. И всё.

Никаких других действий между выявлением правонарушения и пересылкой дела лицо, которое составляет протокол, производить не вправе.

Это всё хорошо, когда обстоятельства правонарушения просты, а виновник однозначен. Однако, как только дело становится более сложным, - начинаются проблемы… Когда нужно предварительно определить, а было ли вообще правонарушение, например, о котором доложил патрульный полицейский. Ну, например, в случаях составления протокола по ст.185 КоАП – не только был ли сам факт «злостного неповиновения», но и законность предъявленных сотрудником полиции требований. Всё это приводит, с одной стороны, к тому, что полицейские зачастую злоупотребляют составлением протоколов по этой статье, с другой – к тому, что разбираться в этих вопросах вынуждены непосредственно судьи. Хотя наличие процедуры административного дознания «отсеяло» бы явно необоснованные протоколы по этой и другим категориям дел, и разгрузило бы суды.

Но особенно это проявляется в делах о ДТП (ст.124 КоАП). Поскольку при нескольких участниках ДТП бывает непросто сразу установить, кто из них является виновником, а кто – потерпевшим. А от выводов в этой части зависит возмещение ущерба, причём иногда – в значительных суммах (как страховыми компаниями, так и непосредственно виновником ДТП).

Между тем, как правило, протоколы составляются сотрудниками патрульной полиции на месте ДТП. И их выводы о виновности часто совершенно не соответствуют реальной обстановке и механизму ДТП. Хуже всего то, что КоАП вообще не предусматривает возможности и порядка проведения какого-то расследования, назначения экспертиз и т.п. непосредственно полицией. Нет формы протокола осмотра места происшествия, других процессуальных документов, которыми можно было бы фиксировать обстоятельства дела и доказательства. (Отчасти МВД попыталось исправить ситуацию своими ведомственными нормативными актами, но, во-первых, законность таких мер сомнительна, а во-вторых, на практике это используется крайне редко.)

В сочетании с качеством подготовки сотрудников патрульной полиции именно в сфере составления админматериалов вообще, и по ДТП в частности, - это приводит к тому, что в суды попадают дела крайне низкого качества, и уже судьям приходится разбираться в вопросах виновности, назначать экспертизы и т.п. В то же время часть судей, к сожалению, разбираться не особенно хочет, считая дела об административных правонарушениях «мелочью». А это приводит к плачевным последствиям в части объективности их рассмотрения, следовательно, и в части последующего возмещения ущерба. (В этой связи можно категорически порекомендовать всем водителям: без видеорегистратора не ездить! Судебная практика последних лет без проблем воспринимает запись регистратора в качестве доказательства, как по делам об админнарушениях, так и по уголовным.)

С другой стороны, когда судьи по таким делам, вместо анализа качественных материалов, вынуждены сами назначать экспертизы (в частности, судебно-автотехнические), соответственно, проводить целый ряд заседаний по делу, это приводит к увеличению загрузки судов, причём значительному. (А в условиях, когда есть много вакантных должностей судей, - это дополнительная проблема.) К тому же, загрузка судов и назначение судебных заседаний с длительными перерывами приводит к тому, что дела приходится закрывать за истечением срока наложения административного взыскания.

Очевидно, что давно назрела необходимость чётко прописать в законодательстве и действия лица, выявившего правонарушение (например, в части осмотра места происшествия, если характер дела предусматривает наличие такого места), и необходимость проведения административного дознания, особенно в случаях, когда потенциальный правонарушитель не согласен со своей виновностью; в таких случаях должно быть прямо и категорически запрещено составление протокола на месте.

«Усечённость» процессуальных норм в части прав участников процесса и их реализации, а также в части сбора и оценки доказательств.

Ст.ст.268-270 КоАП, формально предусматривая те или иные права участников процесса, сформулированы так, что не содержат фактического механизма их реализации, в отличие, к примеру, от соответствующих норм УПК.

На практике это приводит к совершенно разной практике в этой части даже в судах. Часто имеет место рассмотрение дел в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, и без надлежащего уведомления о дате и времени рассмотрения дела. Распространено игнорирование ходатайств, и даже рассмотрение дела без фактического выслушивания пояснений как самого лица, привлекаемого к ответственности, так и потерпевшего и/или свидетелей.

Более того. Обеспечение предоставления доказательств, в том числе явки свидетелей, часто возлагается на участников процесса, при позиции суда: «Не приведёте сами – ничего делать, чтобы их выслушать, не буду!».

Причина – крайняя упрощённость процессуальных норм в части сбора доказательств, да и в части рассмотрения дел тоже.

Собственно говоря, ст.251 КоАП предусматривает только перечень доказательств, которые могут использоваться в делах об административных правонарушениях. А ст.252 – декларирует, но не обеспечивает, полноту и объективность исследования и оценки доказательств. И всё… Ни процедуры сбора доказательств, ни критериев их допустимости, ни детальной процедуры рассмотрения дела с точки зрения предоставления доказательств, КоАП не содержит.

Это часто приводит к злоупотреблениям со стороны судей, особенно, если они не хотят тратить много времени на рассмотрение «мелких» дел.

Но хуже всего ситуация, разумеется, в случаях, когда дела рассматриваются (например, полицейскими) «по месту нарушения», что на практике означает прямо на дороге. Естественно, в этом случае нет реальной возможности обеспечить ряд процессуальных прав лица, привлекаемого к ответственности: на правовую помощь, на участие (при необходимости) переводчика и т.п.

На это, кстати, прямо указал Конституционный Суд Украины в Решении № 5-рп/2015 от 26 мая 2015 года: «Скорочене провадження у справах про зазначені адміністративні правопорушення передбачає, зокрема, фіксацію адміністративного правопорушення і накладання адміністративного стягнення на правопорушника безпосередньо на місці його вчинення. Застосування посадовою особою процедури скороченого провадження в інших випадках, які не визначені законом, тобто розгляд справи про адміністративне правопорушення безпосередньо на місці його вчинення, а не за місцезнаходженням органу, уповноваженого законом розглядати справу про таке правопорушення, призводить до порушення процесуальних прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, закріплених у статтях 257, 268, 277, 278, 279, 280 Кодексу.» В этом же Решении Конституционный Суд постановил: «Положення частини першої статті 276 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яке передбачає, що "справа про адміністративне правопорушення розглядається за місцем його вчинення", в аспекті порушеного у конституційному поданні питання необхідно розуміти так, що використане в ньому словосполучення "за місцем його вчинення" визначає адміністративно-територіальну одиницю, на яку поширюється юрисдикція відповідного органу, уповноваженого законом розглядати справу про адміністративне правопорушення.»

К сожалению, реально на практику вынесения постановлений «на месте нарушения» и без возможности эффективной защиты при несогласии с виновностью это не повлияло. Правда, такая ситуация приводит к тому, что констатация Конституционным Судом нарушений процессуальных прав при таком порядке рассмотрения дел может быть основанием для обжалования соответствующих постановлений в судебном порядке. Естественно, соответствующие основания должны быть указаны в административном исковом заявлении.

При этом нужно отметить, что протокол об административном правонарушении в таком случае не составляется (ст.258 КоАП). А следовательно, с одной стороны, самому гражданину даже негде (нет такого документа) высказать свою правовую позицию в случае несогласия с нарушением. Пояснения по делу дать тоже невозможно, во всяком случае, в процессуально зафиксированной форме. И это само по себе также является грубым нарушением прав лица, предусмотренных ст.268 КоАП.

С другой, – в отсутствие протокола, который ст.251 КоАП отнесён к доказательствам (что, кстати, с правовой точки зрения абсурдно; это всё равно, как если бы в уголовном процессе доказательством считался обвинительный акт, - процессуальный документ, который отражает позицию обвинения), постановление чаще всего оказывается не подтверждённым какими бы то ни было доказательствами. Что, опять же, даёт возможность его обжаловать в судебном порядке.

Вообще, то, что постановления тех же патрульных полицейских массово не обжалуются, вызвано, видимо, только «ленью» граждан и нежеланием обращаться в суды. (Но с появлением полноценно действующего «электронного суда» ситуация может измениться.)

Нужно обратить внимание и на ещё один абсурдный момент. Как мы уже видели, по ряду дел об админнарушениях, рассматриваемых судами, значение этих дел для участников процесса сопоставимо с делами уголовными. Но при этом (в соответствии со ст.294 КоАП) по этим делам отсутствует стадия кассационного рассмотрения, что явно мешает эффективной защите прав граждан при неправильном применении законодательства судами, что, к сожалению, не является редкостью, а также при грубых процессуальных нарушениях. Судьи апелляционных судов, зная об окончательности своих решений, в некоторых случаях могут творить просто откровенный произвол…

Инквизиционность процесса.

Даже в случае, когда протокол составляется и направляется на рассмотрение суда (из тех же распространённых дел – по ст.130 и ст.124 КоАП), отсутствие «стороны обвинения» по делу, поскольку в нём не участвует ни прокурор, ни полиция, фактически заставляет суд в значительной мере брать на себя функцию обвинения и сбора доказательств.

Такая ситуация часто приводит к необъективности рассмотрения дел, а с правовой точки зрения является недопустимой. Особенно, если принимать во внимание практику Европейского суда по правам человека, который приравнивает такие дела к уголовным (см., например, дело «Гурепка против Украины»).

Но наиболее ярко это проявляется в делах, где постановление выносится тем или иным органом исполнительной власти (полиция, государственная фискальная служба и т.п.)

Во-первых, как мы уже видели, есть случаи, когда постановление выносит то же лицо, которое выявило (или считает, что выявило) правонарушение. Отсутствие объективности и беспристрастности в такой ситуации очевидно.

Во-вторых, даже если решение по делу принимает другое должностное лицо, оно находится в этой же «системе», и вполне может (а часто так и бывает) защищать ведомственные интересы.

При этом нельзя утверждать, что возможность судебного обжалования решает эту проблему, так как процессуальная инициатива и, в значительной мере, процессуальные расходы переносятся на решившего доказывать свою невиновность гражданина.

При этом имеется конституционно-правовая, мягко говоря, коллизия.

Если мы обратимся к ст.280 КоАП, то увидим, что при рассмотрении дела об административном правонарушении соответствующий орган или должностное лицо, прежде всего, должны выяснить: было ли совершено административное правонарушение, и виновно ли данное лицо в его совершении.

Выяснение вопросов о правомерности действий и о виновности, - независимо от того, о каком виде ответственности идёт речь, - безусловно, необходимо отнести к «выполнению функции правосудия».

Между тем, согласно ст.124 Конституции Украины, правосудие осуществляется исключительно судами, делегирование этой функции или её присвоение другими органами прямо запрещаются. Напомним, что конституционные нормы, имея высшую юридическую силу, одновременно являются нормами прямого действия. Обращение в суд на их основании гарантируется. По сути, это ещё одно основание для обжалования в судебном порядке любых постановлений об административных правонарушениях, которые вынесены не судами, а любыми другими органами.

При этом заметим, что Конституционный Суд Украины, хотя и не принимал (пока?) решения непосредственно по этому вопросу, тем не менее, в своём «знаменитом» Решении от 22 декабря 2010 года (по делу по конституционному обращению Багинского), фактически, распространил общие принципы юридической ответственности (характерные, например, для ответственности уголовной) и на дела об административных правонарушениях (п.4, 4.1 мотивировочной части Решения). Опять же, на эту правовую позицию можно ссылаться при обращении в суды…

Очевидно, что в такой ситуации возникает вопрос о конституционности стст.218 -244-21 КоАП (кроме ст.221).

Противники рассмотрения всех дел об административных правонарушениях судами, как правило, не в силах опровергнуть конституционно-правовую коллизию. Они ссылаются, что в таком случае возрастёт многократно и так критическая загрузка судов.

Однако, если орган, который составляет админпротоколы, будет вынужден «защищать» свою позицию, поддерживая обвинение в суде, то, по всей вероятности, необоснованных протоколов будет куда меньше. (По практике автора этих строк, скажем, из протоколов по ст.130 КоАП – таких около половины. А каков процент неправильного определения виновников ДТП по ст.124 КоАП, сказать вообще сложно.) Что касается собственно загрузки судей, то, возможно в этой части заслуживает внимания российский опыт создания института мировых судей, рассматривающих, в том числе, и подобные дела.

Резюмируя, нужно отметить, что КоАП Украины, принятый в 1984 году, многократно «перелицованный» путём внесения множества поправок, но по своей идеологии оставшийся «советским», давно устарел. Особенно – в своей «процессуальной» части.

Он требует не «модернизации», а разработки и принятия полностью нового Кодекса. То, что этого не было сделано при разработке и принятии «новых процессуальных кодексов», объясняется всё тем же отношением к делам об административных правонарушениях, как к чему-то «малозначительному», что также давно не соответствует реалиям времени, учитывая значение таких дел для граждан. Это должно быть сделано как можно скорее, и при этом должны быть решены перечисленные в этой статье, а также другие проблемы, возникающие в делах об административных правонарушениях. Должна быть повышена как эффективность работы органов, которые и осуществляют первичные действия по привлечению к административной ответственности, так и созданы условия для эффективной защиты прав тех, кто отрицает виновность в совершении правонарушения. Вопрос только, когда у законодателей «дойдут руки» до этого (а разработчики представят адекватный требованиям времени законопроект), когда они займутся действительно важными для миллионов граждан, хотя, возможно, и менее заметными с политической точки зрения, вопросами…

Автор статьи: Володарский Вадим Леонидович