Індивідуальні санкції в Україні: спірність практики у контексті рішення ЄСПЛ M. S. L., TOV v Ukraine

98. Суд відповідає на це питання негативно. Жодне з оскаржуваних рішень (Укази Президента України про введення санкцій – П. А.) не містило жодних індивідуалізованих обґрунтувань. Натомість вони механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, передбачених у відповідній статті Закону про санкції (див. пункти 14 та 50 вище), без пояснення, як вони конкретно застосовуються до компанії-заявника. На думку Суду, хоча за конкретних обставин було б прийнятно, щоб оскаржувані рішення не містили всіх фактичних та юридичних деталей, які призвели до накладення санкцій, для компанії-заявника було важливо мати можливість з'ясувати суть причин для них та підготувати свою правову аргументацію.

99. Залишається визначити, чи, незважаючи на недостатнє обґрунтування відповідних рішень, оскаржуване втручання супроводжувалося процесуальними гарантіями, що надавали компанії-заявнику розумну можливість представити свою справу національним судам з метою ефективного оскарження відповідних заходів (див. пункт 89 вище).

100. Суд раніше аналізував обсяг національного судового перегляду санкцій, хоча й накладених відповідно до іншої правової бази. У справах, що стосуються виконання санкцій, запроваджених резолюціями Ради Безпеки Організації Об'єднаних Націй (див. Nada проти Швейцарії [GC], № 10593/08, ECHR 2012, та Al-Dulimi and Montana Management Inc. проти Швейцарії [GC], № 5809/08, 21 червня 2016 року), Суд постановив, що хоча національні суди не могли виносити рішення щодо обґрунтованості або доцільності санкцій – оскільки цей вибір підпадав під визначну роль Ради Безпеки ООН як кінцевого політичного органу, що приймає рішення в таких питаннях – національні органи влади все ще мали обов'язок, що виходить за рамки перевірки того, чи імена заявників дійсно фігурують у списках санкцій, і чи належать їм відповідні активи. Суди держави-відповідача повинні були здійснювати достатню перевірку, щоб переконатися, що внесення до списку не було свавільним (див. Al-Dulimi and Montana Management Inc., згадане вище, §§ 146-52).

101. Слід також повторити, що навіть коли на кону стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, що стосуються основних прав людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, компетентним переглядати причини рішення. Якби не було можливості ефективно оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на кону стоїть національна безпека, державні органи могли б свавільно посягати на права, захищені Конвенцією (див. Šeks проти Хорватії, № 39325/20, § 64, 3 лютого 2022 року, з подальшими посиланнями).

102. Суд зазначає, що не було проведено змістовної судової оцінки рішень про накладення санкцій на компанію-заявника. Верховний Суд в обох своїх складах (тобто Касаційному адміністративному суді та Великій палаті Верховного Суду) обмежив свій аналіз виключно питанням відповідності рішення РНБО та першого указу Президента формальним вимогам Закону про санкції та не розглядав суть звинувачень СБУ проти компанії-заявника.

103. Зазначивши, що він може здійснювати лише обмежений судовий контроль у таких категоріях справ, і що зрештою, саме Президент несе відповідальність за оцінку підстав для накладення санкцій, Верховний Суд постановив, що він не уповноважений оцінювати фактичні висновки СБУ щодо компанії-заявника, і відмовився розглядати, чи ці висновки надають справжні та достатні підстави для того, щоб її діяльність вважалася загрозою національній безпеці.

104. Як наслідок, ключове правове питання у цій справі, а саме, чи, незважаючи на відсутність власників Російської Федерації у її корпоративній структурі, компанія-заявник фактично контролювалася суб'єктами Російської Федерації, і чи вчинила вона будь-які дії, що становили загрозу національній безпеці України, залишилося невирішеним.

106. Суд зазначає, що, на відміну від справ, що стосуються санкцій, передбачених Резолюціями Ради Безпеки ООН (див. пункт 100 вище), оскаржуваний захід у цій справі був суто внутрішнім заходом, застосованим рішеннями органів влади України в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі, незважаючи на винятковий контекст, його правова природа нічим не відрізнялася від будь-якої іншої окремої постанови чи адміністративного розпорядження, що регулярно видаються відповідними органами влади при звичайному здійсненні своїх повноважень.

107. Суд Далі зазначає, що в Конституції України чи будь-якому іншому положенні національного законодавства – розуміється відповідно до звичайного значення використаної в ньому мови – не було нічого, що прямо забороняло б українським судам розглядати підстави звинувачень проти компанії-заявника або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтвердження цих звинувачень. Більше того, Верховний Суд не пояснив, як такий обмежений судовий перегляд слід розуміти у світлі статті 124 Конституції, яка передбачає, що юрисдикція національних судів поширюється на всі правові спори без обмежень. Це також, як видається, суперечить попередній практиці Верховного Суду в аналогічних справах, де він розглядав суть звинувачень проти заявників, до яких застосовано санкції (див. пункти 54-55 вище).

108. Таким чином, незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБОУ та Президенту в питаннях національної безпеки та оборони, судовий перегляд, проведений Верховним Судом, не може розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що не було проведено жодної перевірки того, чи ґрунтувався перший президентський указ на достатньо міцній фактичній основі, чи були фактичні звинувачення проти компанії-заявника обґрунтованими (див. також підхід Суду ЄС у пункті 60 вище).

109. Відповідно, Суд вважає, що компанії-заявнику було відмовлено в розумній можливості ефективно оскаржити відповідні заходи (див. Artashes Antonyan v. Armenia, no. 24313/10, § 43, 22 жовтня 2020 року, та Project-Trade d.o.o. v. Croatia, no. 1920/14, § 85, 19 листопада 2020 року). З огляду на цей висновок, Суд дійшов висновку, що втручання у власність компанії-заявника, здійснене першим президентським указом у формі заморожування її активів, не супроводжувалося достатніми процесуальними гарантіями від свавілля і, таким чином, не було законним у розумінні статті 1 Протоколу № 1 (див. Markus v. Latvia, № 17483/10, § 74, 11 червня 2020 року, та Svit Rozvag, TOV and Others, цитовано вище, § 162).