Зміна цільового призначення земельної ділянки: процедура та наслідки її порушення

«Категорія земель», «основне цільове призначення», «цільове призначення», «вид використання» - всі ці поняття вживаються, коли йдеться про одну із головних характеристик та водночас допустимий спосіб використання земельної ділянки.

Щоб розібратися, що розуміється під цільовим призначенням, якейогозначення, як відбувається його зміна та яку роль відіграє ця ознака при здійсненні операцій із землею, потрібно чимало часу. Але про основне – в цій статті.

Правова суть та види

Визначення цільового призначення земельної ділянки міститься у ст. 1 Закону про землеустрі (Закон України «Про землеустрій» від 22.05.2003№ 858-IV), ним визнається використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Оскільки наведене визначення небагато дає для усвідомлення правової суті аналізованого явища, зайдемо з іншого боку.

Поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов’язане з поняттям «категорія земель». Так, у ст. 19 ЗКУ (Земельний кодекс України від 25.10.2001№ 2768-III) передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії.

Отже, категорія– це основне цільове призначення кожної земельної ділянки. Всього на сьогодні існує дев’ять категорій земель:

1. сільськогосподарського призначення (глава 5 ЗКУ);
2. житлової та громадської забудови (глава 6 ЗКУ);
3. природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення (глава 7 ЗКУ);
4. оздоровчого призначення (глава 8 ЗКУ);
5. рекреаційного призначення (глава 9 ЗКУ);
6. історико-культурного призначення (глава 10 ЗКУ);
7. лісогосподарського призначення (глава 11 ЗКУ);
8. водного фонду (глава 12 ЗКУ);
9. промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення (глава 13 ЗКУ).

У межах кожної категорії земель виокремлено декілька видів цільового призначення земель, Класифікація яких наразі затверджена наказом Держкомзему від 23.07.2010 № 548.

В її Загальних положеннях вказано, що Класифікація визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об’єктів.

Згідно із Класифікацією землі сільськогосподарського призначення поділені на чотирнадцять видів (коди 01.01-01.14); житлової забудови - на десять (коди 02.01-02.10), громадської забудови – на сімнадцять (коди 03.01-03.17); природно-заповідного фонду – на одинадцять (коди 04.01-04.11), землі іншого природоохоронного призначення мають один код - 05.00; землі оздоровчого призначення представлені кодами 06.01-06.04; рекреаційного призначення - кодами 07.01-07.05; історико-культурного призначення - 08.01-08.04; лісогосподарського призначення - 09.01-09.03; водного фонду - 10.01-10.12; землі промисловості - 11.01-11.05, транспорту - 12.01-12.11, зв’язку - 13.01-13.05, енергетики - 14.01-14.03, оборони - 15.01-15.10.

У Класифікації цільового призначення земель в окрему секцію (К) виділено Землі запасу, резервного фонду та загального користування, до яких віднесено:

• землі запасу - земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам (код 16.00);
• землі резервного фонду - землі, створені органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування у процесі приватизації сільськогосподарських угідь, які були у постійному користуванні відповідних підприємств, установ та організацій (код 17.00);
• землі загального користування - землі будь-якої категорії, які використовуються як майдани, вулиці, проїзди, шляхи, громадські пасовища, сіножаті, набережні, пляжі, парки, зелені зони, сквери, бульвари, водні об’єкти загального користування, а також інші землі, якщо рішенням відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядування їх віднесено до земель загального користування (код 18.00);
• землі для цілей підрозділів 16.00 - 18.00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду (код 19.00).

А це означає, що одна й та ж земельна ділянка може відноситись одночасно, наприклад, і до земель сільськогосподарського призначення за кодом 01.05 - для індивідуального садівництва, і до земель запасу за кодом 16.00.

Кожен вказаний вище код (підрозділ) Класифікації і є тим самим видом використання земельної ділянки, про який йдеться у законодавстві (приміром, у ч. 5 ст. 20 ЗКУ), а також у правозастосовчій практиці. Тож можна стверджувати, що поняття «цільове призначення» та «вид використання» вживаються як синоніми.

Читайте статтю: Правова природа земельного сервітуту: чи дійсно він є альтернативою орендним відносинам?

Зміна цільового призначення: основні положення

Загальні умови зміни цільового призначення земельних ділянок вміщені у ст. 20 ЗКУ. У ч. 1 вказаної статті закріплено правило, згідно із яким віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Наведена норма дала підґрунтя деяким судовимустановамдля висновку, що у разі зміни категорії земель необхідне лише рішення суб’єкта владних повноважень, а за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється лише зміна цільового призначення земельних ділянок у межах однієї категорії (див. наприклад, постанову Верховного Суду від 29.11.2019 у справі № 263/13201/15-а).

Однак вважаємо, що перше речення ч. 1 ст. 20 ЗКУ стосується випадку первісного «присвоєння» категорії земельній ділянці. При цьому оскільки категорія земель є основним цільовим призначенням земельної ділянки, і в законодавстві не передбачено окремого порядку для зміни категорії земель, то на сьогоднішній день переведення земельної ділянки з однієї категорії до іншої здійснюється за процедурою зміни її цільового призначення.

Більше того, в ч. 5 ст. 20 ЗКУ передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Наведена норма означає, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).

Окрім цього у ст. 33 ЗКУ передбачено, що земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства (ОСГ), можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.

Тожпроект землеустрою та подальша відповідна процедура необхідні лише у разі:

• переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної статтею 19 ЗКУ, в іншу;
• зміни виду використання земельної ділянки в межах земель оборони;
• зміни виду використання земельної ділянки в межах земель сільськогосподарського призначення (окрім наданих для ведення ОСГ, які можуть використовуватись також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення).

Така позиція закріплена і постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 806/5308/15.

Слід пам’ятати, що алгоритм зміни цільового призначення земельних ділянок державної і комунальної власності відрізняється від процедури зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності (детально про це - далі).

Зміна цільового призначення неприватних земель може бути корисна особам, яким державна/комунальна земельна ділянка належить на іншому речовому праві, аніж право власності (право постійного користування, оренда, емфітевзис, суперфіцій…). Чинне законодавство не забороняє користувачам неприватних земель за необхідності та відповідного обґрунтування звертатись до органів розпорядження землею з ініціативою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки. На таку можливість вказує і Держземагентство у листі від 23.08.2011 № 12868/17/1/11-11.

При цьому така зміна не тягне за собою зміну власника чи користувача земельної ділянки, вона й надалі залишається у власності держави/територіальної громади та на відповідному речовому праві належить користувачеві (на цьому наголошує і Верховний Суд у постанові від 12.12.2019 у справі № 809/821/17.

Читайте статтю: Користування неоформленою землею: правові наслідки

Зміна цільового призначення неприватних земель: алгоритм

Процедуру зміни цільового призначення земель державної та комунальної власності можна поділити на такі етапи:

1. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки уповноваженим органом.

Такі органи визначені в ст. 122 ЗКУ. Нагадаємо, що згідно із пунктами 3 та 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 5245 (Закон України від 06.09.2012 № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності»), з 01.01.2013 землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються:

а) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; а також які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій;

б) всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок державної власності, про які йтиметься нижче.

Відповідно, у державній власності залишаються:

а) розташовані в межах населених пунктів земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна державної власності; які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук; які належать до земель оборони;

б) земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

в) землі зон відчуження та безумовного (обов’язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

г) усі інші землі, розташовані за межами населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок комунальної власності, зазначених у підпункті «а» попереднього переліку.

2. Розробка проекту землеустрою та його погодження.

Розробниками проекту землеустрою можуть бути юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою, або ж фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою (ч. 2 ст. 26 Закону про землеустрій).

Обрати розробника документації із землеустрою можна з переліку, розміщеного на офіційному сайті Держгеокадастру.Розроблення проекту здійснюється на підставі договору між зацікавленою в оренді землі особою та обраним ним розробником. Типовий договір на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2004 № 266. Слід враховувати, що максимальний строк складання документації із землеустрою не повинен перевищувати шести місяців з моменту укладення договору.

Склад проекту землеустрою визначений ст. 50 Закону про землеустрій.

Відповідність проекту землеустрою положенням нормативно-технічних документів, державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою засвідчується:

- у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою;

- в електронній формі - електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника, який відповідає за якість робіт із землеустрою, згідно із законодавством про використання електронного цифрового підпису.

Погодження проекту землеустрою здійснюється органами, переліченими у ч. 6 та 7 ст. 20 ЗКУ, та в порядку, визначеному статтею 1861 ЗКУ.Зокрема, погодження має бути здійснене безоплатно відповідним органом протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою. При цьому такі органи при погодженні проекту не вправі вимагати додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до ст. 50 Закону про землеустрій.Також їм заборонено вимагати проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Висновки про погодження проекту землеустрою або про відмову в такому погодженні з обов’язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері, надаються розробнику або надсилаютьсяйому рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У висновку про відмову погодження проекту землеустрою має бути надано вичерпний перелік його недоліків та розумний строк для їх усунення (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

В подальшому орган може бути відмовити у погодженні проекту землеустрою лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою з інших причин чи вказати інші недоліки.

За домовленістю із розробником проекту землеустрою, заходи щодо його погодження може здійснити останній.

Читайте статтю: Емфітевзис vs оренда: коли доцільно?

3. Державна експертиза проекту землеустрою.

Вона обов’язкова у випадку, коли змінюватиметься цільове призначення особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення (ст. 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17.06.2004 № 1808-IV).

4. Затвердження проекту землеустрою.

Здійснюється органами, визначеними ст. 122 ЗКУ, у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому ст. 1861 ЗКУ. Відбувається воно шляхом прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Верховний Суд у постанові у постанові від 12.12.2019 у справі № 809/821/17 зазначив, що зміна цільового призначення земельної ділянки відбудеться не при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а при затвердженні такого проекту.

5. Внесення змін до Державного земельного кадастру (ДЗК)/Державного реєстру речових прав на нерухоме майно стосовно відомостей про цільове призначення земельної ділянки.

Для реєстрації таких змін насамперед необхідно звернутися до державного кадастрового реєстратора із заявою про внесення змін до відомостей про земельну ділянку. Реєстрація здійснюється відповідно до ч. 2, ч. 13-19 ст. 21, ст. 26 Закону про ДЗК (Закон України «Про Державний земельний кадастр» від 07.07.2011№ 3613-VI). Ця послуга надається безкоштовно.Якщо інше не передбачено договором про розроблення проекту, до державного кадастрового реєстратора має звертатись землевпорядна організація.

До заяви додається розроблений та погоджений уповноваженими органами проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у паперовому вигляді та у формі електронного документу, а у разі, якщо щодо проекту проводилась державна експертиза – також оригінал позитивного висновку цієї експертизи.

Подана заява та додані документи мають бути розглянуті не пізніше 14 робочих днів та у разі, коли подані документи складені вірно, державний кадастровий реєстратор вносить відомості про нове цільове призначення земельної ділянки до ДЗК.

Зміни до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вносяться на підставі ст. 26 Закону про держреєстрацію прав (Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004№ 1952-IV). Це можна зробити, звернувшись до центру надання адміністративних послуг з відповідним пакетом документів. В результаті інформація про реєстрацію права з новим цільовим призначенням земельної ділянки за бажанням заявника надається у паперовій формі.

Приватні землі: спрощена процедура

Вже сім років (починаючи з 01.01.2013) при зміні цільового призначення земельних ділянок приватної власності отримувати жодний дозвіл або будь-яку попередню згоду місцевих органів влади не потрібно. Розробка проекту землеустрою здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок на їхнє замовлення (ч. 3 ст. 20 ЗКУ).

Виготовлення, погодження та державна експертиза проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення приватних земельних ділянок здійснюється за такими ж правилами і процедурою, що і для державних/комунальних земель (другий та третій етапи вищевикладеного алгоритму).

А от органи, що затверджують проекти землеустрою,не є тотожними для приватних та неприватних земель.

Так, зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:

• щодо тих, що розташовані у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;
• щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - райдержадміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо райдержадміністрація не утворена, - Радою міністрів АРК, обласною державною адміністрацією.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам:

• законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів;
• документації із землеустрою або містобудівної документації.

Зокрема, з 01.01.2013 набрала чинності ч.4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, якою передбачено, що зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.

Відмова місцевих органів у зміні цільового призначення земельної ділянки з інших причин або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Після затвердження проекту землеустрою місцевою радою або органом державної влади, власник приватної землі має внести зміни до ДЗК та Держреєстру речових прав (тобто пройти п’ятий етап вищевикладеного алгоритму).

Читайте статтю: Перехід права оренди землі у разі відчуження нерухомості: хто сплачує орендну плату

Наслідки порушення процедури зміни цільового призначення ЗД

Насамперед, вони перелічені у ст. 21 ЗКУ. Це:

• визнання недійсними рішень органів державної влади та місцевих рад про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам;
• визнання недійсними угод щодо земельних ділянок;
• відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною;
• притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

Водночас, і використання земельної ділянки не за цільовим призначенням також карається. Тобто, відповідальність настає і за нездійснення заходів щодо зміни цільового призначення землі у випадках, коли земельна ділянка використовується з іншою метою, аніж передбачено у землевпорядній документації та правовстановлюючих документах на землю. Так, відповідно до пп. «а» ч. 1 ст. 143 ЗКУ використання земельної ділянки не за цільовим призначенням тягне за собою примусове припинення прав на земельну ділянку (як власності, так і користування) у судовому порядку.

Щодо інших форм відповідальності, то адміністративна може настати за ст. 53 КпАП (Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-X) (порушення правил використання земель, що включає, в тому числі, використання земель не за цільовим призначенням), ст. 55 КпАП(порушення правил землеустрою), іншими статтями глави 7 КпАП, якщо порушення порядку використання земель за цільовим призначенням буде поєднане із порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища (зокрема, природних об’єктів – лісів, пасовищ, сіножатей тощо).Кримінальна відповідальність настає лише при встановленні таких складів злочинів, як забруднення або псування земель речовинами, відходами чи іншими матеріалами, шкідливими для життя, здоров’я людей або довкілля, внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров’я людей чи довкілля (ст. 239 ККУ (Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 № 2341-III), безгосподарське використання земель, якщо це спричинило тривале зниження або втрату їх родючості, виведення земель з сільськогосподарського обороту, змивання гумусного шару, порушення структури ґрунту (ст. 254 ККУ), незаконне проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних чи підводних робіт на об’єкті археологічної спадщини(ст. 298 ККУ) та інших екологічних злочинів (розділ 8 особливої частини ККУ).

У якості висновку зауважимо, що зміна цільового призначення земельної ділянки є досить тривалим та непростим процесом. Водночас, чинне законодавство зобов’язує власників земельних ділянок проходити цю процедуру лише у разі зміни виду використання земельних ділянок оборони та сільгосппризначення (за поодиноким виключенням). Для інших земель ця процедура обов’язкова лише в разі переведення земельної ділянки із однієї категорії в іншу.

Опубліковано: журнал АгроUA № 1 (15) січень 2020, ст. 7-8.

Автор статті: Ірина ВИСІЦЬКА, адвокат, партнер Адвокатського об’єднання «Адвокатська фірма «Єфімов та партнери»