Закон про олігархів. За що проголосувала Верховна Рада?

1 липня Верховна рада України ухвалила за основу президентський законопроєкт №5599 «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів)».

Ухвалення законопроєкту стало можливим завдяки голосам депутатів «Слуг народу» та депутатських груп «Довіра» та «За майбутнє». Слід зазначити, що у рейтингу парламентських фракцій та груп, які подали найбільше корупційних законопроєктів, партія «Слуга народу» посіла 5 місце з 15%, депутатська група «Довіра» 1 місце з 19%, депутатська група «За майбутнє» 2 місце з 17% корупційних законопроєктів серед зареєстрованих.

Оскільки вказаний законопроєкт уже активно обговорювався в публічному просторі, сконцентруємо увагу на основних його недоліках, які повинні бути усунутими при підготовці до другого читання. З повною версією висновку за наслідками проведення антикорупційної експертизи Інституту законодавчих ідей ви можете ознайомитися за посиланням.

За що проголосували депутати та які корупційні ризики та недоліки містить законопроєкт про олігархів?

Олігархом може бути визнана особа, яка відповідає щонайменше трьом з таких ознак:

1) бере участь у політичному житті;

2) має значний вплив на засоби масової інформації;

3) є кінцевим бенефіціарним власником (контролером) суб'єкта господарювання, який є суб'єктом природних монополій або займає монопольне (домінуюче) становище на загальнодержавному товарному ринку;

4) має значні активи (понад один мільйон прожиткових мінімумів).

Такі критерії є нечіткими та недостатньо конкретизованими, наслідком чого може стати потенційна можливість віднесення до олігархів сотень та навіть тисяч осіб.

Так, відповідно до законопроєкту, особа вважається такою, яка відповідає ознаці участі у політичному житті, зокрема, якщо вона обіймає посаду у керівних органах політичної партії, та/або фінансувала діяльність політичної партії, політичну агітацію або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами. Положення законопроєкту не конкретизують у якій країні особа повинна займати посади у керівних органах політичної партії та здійснювати відповідне фінансування, щоб її могли визнати олігархом. Не визначено чи це повинні бути лише українські партії, чи під цей критерій підпадає також особа, яка обіймає такі посади у іноземних партіях. Окрім цього, положення законопроєкту не конкретизують об’єм фінансування діяльності політичної партії, політичної агітації або проведення мітингів чи демонстрацій з політичними вимогами та період коли здійснювалося таке фінансування. За такого формулювання неможливо встановити, чи підпадає під цю ознаку особа, яка, наприклад, фінансувала демонстрацію за незалежність України у 1991 році чи фінансово підтримувала Революцію Гідності. До того ж поняття “політичні вимоги” є оціночним та може трактуватися по-різному.

Другим критерієм олігарха є значний вплив особи на засоби масової інформації (ЗМІ). До ЗМІ законопроєкт відносить друкований засіб масової інформації, електронний засіб масової інформації, інформаційне агентство, канал мовлення.

В статті 1 законопроєкту наведене визначення електронного засобу масової інформації – засіб поширення періодично оновлюваної інформації для невизначеного заздалегідь кола суб'єктів у електронному вигляді за допомогою мережі Інтернет під сталою назвою як індивідуалізуючою ознакою. Не вважається електронним засобом масової інформації профіль (акаунт) в соціальних мережах в мережі Інтернет.

Таке визначення є недостатньо конкретизованим, адже воно охоплює фактично будь-яке поширення інформації у електронному вигляді за допомогою мережі Інтернет з будь-якою метою. Так, під ознаки електронного засобу масової інформації може потрапити навіть інтернет магазин одягу, який постійно оновлює асортимент під сталою назвою і власним брендом. Натомість інформаційний профіль (акаунт) в соціальних мережах, навпаки може належати конкретному засобу масової інформації, наприклад профіль телеканалу у мережі YouTube чи Facebook, на яких здійснюється постійна трансляція програм.

Іще Одним критерієм, відповідно до якого особа може бути визнана олігархом є те, що підтверджена вартість активів особи (та осіб, бенефіціаром яких вона є) перевищує один мільйон прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року (пункт 4 частини 1 статті 2 законопроєкту). Розрахунок вартості активів, зазначених у цьому пункті, здійснюється сукупно за розмірами активів особи та суб'єктів господарювання, де вона виступає бенефіціаром.

У законопроєкті міститься власне визначення терміну бенефіціар, під яким розуміється будь-яка фізична особа, яка самостійно чи спільно з іншими особами прямо або опосередковано володіє статутним капіталом або правом голосу в юридичній особі, або здійснює вплив на керівництво чи діяльність юридичної особи через пов'язаних фізичних чи юридичних осіб, чи здійснення вирішального впливу шляхом реалізації права контролю, володіння, користування або розпорядження всіма активами чи їх часткою, права отримання доходів від діяльності юридичної особи, права вирішального впливу на формування складу, результати голосування органів управління, а також вчинення правочинів, які дають можливість визначати основні умови господарської діяльності юридичної особи, приймати обов'язкові до виконання рішення, що мають вирішальний вплив на діяльність юридичної особи.

Вказане визначення сутнісно відрізняється від поняття "кінцевий бенефіціарний власник (контролер)" яке вживається у значенні, наведеному у Законі України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення". Різниця полягає у тому, що в наведеному законі ознакою кінцевого бенефіціарного власника (контролера) є те, що фізична особа володіє часткою у розмірі не менше 25 відсотків статутного (складеного) капіталу або прав голосу юридичної особи. Натомість у законопроєкті йдеться про бенефіціара, ознакою якого є володіння будь-якою часткою статутного капіталу або прав голосу в юридичній особі.

Таким чином, вартість активів особи, для визнання її олігархом може складатися здебільшого з вартості активів юридичних осіб, коли частка особи у їх статутному капіталі є незначною. Наприклад, особа, яка володіє 1% статутного капіталу юридичної особи, може бути визнана олігархом, тому що сукупні активи такої юридичної особи перевищуватимуть один мільйон прожиткових мінімумів. Отже, під вказаний критерій можуть потрапити особи, які фактично не матимуть значної економічної ваги в суспільному житті. Крім того, законопроєктом не визначено ким саме та за якою процедурою відбуватиметься підтвердження вартості активів.

Виходячи з вищевказаного, якщо у законопроєкті не конкретизувати критерії, за якими особа може бути визнаною олігархом, то ним може стати, наприклад, бенефіціар інтернет-магазину чи місцевої газети, який має незначну частку в декількох юридичних особах, сукупний статутний капітал яких перевищує один мільйон прожиткових мінімумів та який профінансував на 100 гривень партію на місцевих виборах у 1998 році чи фінансово підтримував революція на граніті.

Суттєві недоліки законопроєкту містяться і у запропонованих змінах до Закону України "Про запобігання корупції".

Відповідно до частини 2 статті 7 законопроєкту, одним з правових наслідків внесення особи до Реєстру олігархів є те, що такі особи зобов'язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, встановленому Законом України "Про запобігання корупції". На виконання цього положення до вказаного закону пропонується внести зміни та доповнити пункт 2 частини першої статті 3 Закону підпунктом "г", прирівнявши олігархів до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Таке законодавче рішення є необґрунтованим та свідчить про безпідставне покладення обов’язків на фізичних осіб приватного права.

По-перше, особи, які будуть визнані олігархами не можуть бути прирівняні до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, адже вони ніяким чином не наділені владними повноваженнями та не мають жодного відношення до виконання функцій публічної влади.

По-друге, внесення відповідних змін до Закону України "Про запобігання корупції" не тільки покладе на олігархів обов’язок подавати декларацію, а й низку інших обмежень та обов’язків передбачених цим Законом. Так, на олігархів поширюватиметься обмеження щодо отримання подарунків та обов’язки щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Більше того, олігархи стануть суб’єктом адміністративного правопорушення, передбаченого стеттею 172-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення “Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків” та статтею 172-7 “Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів”.

Ніяким чином у законопроєкті не врегульоване питання можливого конфлікту інтересів.

Так, згідно з положеннями частини 1 статті 5 законопроєкту, рішення про визнання особи такою, яка має значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархом), приймається Радою національної безпеки і оборони України. Підставою для такого рішення може бути, зокрема, подання члена Ради національної безпеки і оборони України.

Відповідно до Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України", на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України її члени голосують особисто, а рішення приймаються не менш як двома третинами голосів її членів.

Потенційно можливим є те, що питання про визнання особи олігархом стосуватиметься самого члена РНБО або його близьких осіб. У зв’язку з цим у законопроєкті необхідно врегулювати процедуру запобігання та врегулювання такого конфлікту інтересів.

Взагалі роль РНБО за вказаним законопроєктом є надмірною, а повноваження, які надаються цьому органу мають ознаки таких, які суперечать Конституції України, про що зазначило Головне науково-експертне управління ВРУ.

Наприклад, згідно з частиною 3 статті 6 законопроєкту, на РНБО покладаються повноваження з затвердження Положення про Реєстр олігархів, визначення порядку його формування та ведення. Зважаючи на те, що відповідно до цієї ж норми формування та ведення Реєстру забезпечується Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, у повноваженнях РНБО поєднуються нормотворчі та розпорядчі функції. Одночасне наділення одного суб’єкта владних повноважень нормотворчими та розпорядчими функціями, коли суб’єкт владних повноважень самостійно здійснює регламентацію своєї ж діяльності сприяє виникненню корупційних ризиків та можливих зловживань такого органу.

Суттєві недоліки законопроєкту, які на практиці можуть призвести до абсурдних ситуацій містяться у механізмі декларування контактів олігархів та публічних службовців, про що уже розповідали аналітики Інституту законодавчих ідей.

Загалом ми підтримуємо ініціативу щодо зменшення впливу олігархів на суспільно-політичне життя українців. Разом з тим законопроєкт про олігархів потребує суттєвого доопрацювання під час його підготовки до другого читання, а вищевказані та інші недоліки повинні бути виправлені та усунені.

Автор статті: Інститут законодавчих ідей