ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" квітня 2016 р. м. Київ К/800/47708/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої судді - Васильченко Н.В.,

суддів: Сорока О.М., Леонтович К.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізької області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року по справі №808/6403/14 за позовом ТОВ "Профбуд-Плюс" до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізької області, третя особа ПАТ "Запорізький автомобільний завод" про визнання незаконною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, -

в с т а н о в и л а :

У жовтні 2014 року ТОВ "Профбуд-Плюс" звернулося до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізької області, третя особа публічне акціонерне товариство "Запорізький автомобільний завод", в якому просило: визнати незаконною та скасувати постанову інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області № 67 від 15.07.2014 про накладення на товариство з обмеженою відповідальністю "Профбуд-Плюс" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 109 620,00 грн.

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувана постанова є протиправною оскільки позивач виконав роботи з демонтажу (знесення) недобудованої конструкції та розбір будівельних матеріалів та не виконував будівельних робіт, також не здійснював реконструкції житлового будинку, а тому підстав для реєстрації декларації про початок будівельних робіт не було.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року, позовні вимоги задоволені.

Не погоджуючись з ухваленими по справі судовими рішеннями, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізької області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судом та обґрунтованість застосування норм матеріального права до вирішення спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційної скарги колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних міркувань.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.05.2014 року на адресу інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області надійшло звернення гр. ОСОБА_1 щодо організації та проведення перевірки з питань дотримання вимог містобудівного законодавства при здійснені будівельних робіт на об'єкті будівництва за адресою: м. Запоріжжя, вул. Новокузнецька-Нагнибіди.

Головним державним інспектором Запорізького інспекційного відділу Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області на підставі направлення № 430-07 від 19.05.2014 року проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті будівництва за адресою 69118, м. Запоріжжя вул. Нагнибіди, буд. 15, результати якої оформлені актом перевірки від 01.07.2014 року.

Перевіркою встановлено, що у 1992 році Запорізький автомобільний завод розпочав будівництво будинку з прибудовами на об'єкті "житловий будинок з вбудовано-прибудованим магазином "Господарчі товари" за адресою: 69118, м. Запоріжжя вул. Нагнибіди, буд. 15. Згідно Наказу Фонду державного майна України № 436 від 10.04.1997 "Про передачу у власність об'єктів нерухомості" за актом прийому-передачі вищевказаний житловий будинок був переданий у власність ВАТ "АвтоЗАЗ". Перша черга будівництва (блок А) введена в експлуатацію 30.09.1993 року, друга черга - (блок Б, В) введена в експлуатацію 26.02.1997 року та на підставі рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради передано в комунальну власність міста Запоріжжя. Вбудовано-прибудовані до житлового будинку приміщення магазину "Господарчі товари" залишилися недобудованими у власності ВАТ "Авто ЗАЗ".

На час проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил на спірному об'єкті виявлено, що власником об'єкту ПАТ "АвтоЗАЗ" виконані будівельні роботи з реконструкції житлового будинку з вбудовано-прибудованим магазином "Господарчі товари" ІІІ категорії складності, а саме демонтаж прибудованої частини магазину без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, що є порушенням абз. 2 ч. 2, ч.8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 16 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466; встановлено, що замовником будівництва ПАТ "АвтоЗАЗ" до початку виконання будівельних робіт не було передано, а підрядником ТОВ "Профбуд-Плюс" не були прийняті та оформлені у встановленому порядку документи, необхідні для виконання будівельних робіт (дозвільна та проектна документація), а саме роботи виконувалися за відсутністю дозвільної та затвердженої проектної документації, що є порушенням п. 1.7, ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" та ст. 9 Закону України "Про архітектурну діяльність"; також перевіркою встановлено, що замовником будівництва ПАТ "АвтоЗАЗ" не забезпечено здійснення авторського та технічного нагляду на об'єкті будівництва, що є порушенням ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність".

Посадовими особами відповідача 02.07.2014року на ім'я директора ТОВ "Профбуд-Плюс" винесений припис № 68 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та складений протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності.

За результатами розгляду вищезазначеного протоколу 15.07.2014р. заступником начальника інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області винесена постанова № 67 про накладення на ТОВ "Профбуд-Плюс" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 109 620 грн.

Задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що відповідач дійшов хибного висновку про необхідність реєстрації декларації про початок будівельних робіт для проведення демонтажу недобудованої прибудови, яку не було введено в експлуатацію, оскільки такі роботи не є будівельними в розумінні Закону.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанції виходячи із наступного.

Предметом спору є правомірність постанови відповідача № 67 від 15.07.2014 про накладення на ТОВ "Профбуд-Плюс" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 109 620,00 грн.

Вказаною постановою на позивача накладений штраф за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт на об'єкті III категорії складності на підставі абз. 3 п. 4 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994 № 208/94-ВР.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин (далі - Закон №3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).

Згідно п. 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Позапланова перевірка об'єкту будівництва проведена відповідачем на підставі звернення гр. ОСОБА_1 щодо організації та проведення перевірки з питань дотримання вимог містобудівного законодавства при здійснені будівельних робіт на об'єкті будівництва за адресою: м. Запоріжжя, вул. Новокузнецька-Нагнибіди, про що відображено в акті перевірки.

Відповідно до ч.1 ст.34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Згідно ст. 4 Закону № 3038-VI, п.п.3.2 п.3 ДБН А.2.2-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", затвердженого наказом Мінрегіону від 3 березня 2012 року № 98, об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Таким чином, колегія суддів вважає, що магазин "Господарчі товари" не може вважатись окремим об'єктом будівництва, оскільки знаходиться у складі всієї будівлі житлового будинку та є вбудовано-прибудованим приміщенням, яке не має окремої юридичної адреси. В даному випадку, об'єктом будівництва є вся будівля Житлового будинку з вбудовано-прибудованим магазином, який є його невід'ємною частиною (частиною об'єкта будівництва).

Згідно п.1 Постанови КМУ від 13.04.2011 № 466 "Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" (далі - Порядок - №466) будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

При цьому, відповідно до п.п.3.10 п.3 ДБН А.2.2-3-2012 реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об'єкта будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.

Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об'єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).

З матеріалів справи та встановлених судами обставин вбачається, що об'єктом будівництва є "житловий будинок з вбудовано-прибудованим магазином "Господарчі товари" за адресою: 69118, м. Запоріжжя вул. Нагнибіди, буд. 15. Зазначений об'єкт будівництва введений в експлуатацію.

Позивачем виконані роботи з демонтажу об'єкту незавершеного будівництва - вбудовано-прибудований магазин "Господарчі товари", що розташований за адресою: м. Запоріжжя, вул. Нагнибіди, 15.

З аналізу наведених вище норм вбачається, що виконані позивачем роботи фактично є перебудовою введеного в експлуатацію в установленому порядку об'єкта будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та підпадає під нормативно визначений термін - реконструкція, що в свою чергу свідчить про віднесення таких робіт до будівельних.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку, що виконані позивачем роботи не є будівельними роботами та не потребують подання декларації про початок виконання будівельних робіт.

У відповідності до п.16 Положення №466 виконання будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорії складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації декларації забороняється.

Згідно ч. 2 ст. 36 Закону № 3038-VI реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації. Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.

Судами було встановлено, що вказані вище будівельні роботи були проведені позивачем без реєстрації інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт щодо об'єкта будівництва, який належить до III категорій складності.

Враховуючи наведене відповідачем обґрунтовано зазначено у спірній постанові про порушення позивачем вимог ст.36 Закону 3038-VI та п.16 Порядку №466.

При цьому, посилання позивача на відсутність у Інспекції повноважень щодо визначення категорії складності об'єктів будівництва, колегія суддів вважає необґрунтованими.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, за змістом статей 6, 7 Закону № 3038-VI здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Так, статтею 32 Закону № 3038-VI визначено, що усі об'єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності. Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва. Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва. Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Аналіз положень наведеної статті з іншими нормами цього Закону та Порядку № 557 дає підстави для висновку, що вона встановлює загальне правило визначення категорії складності об'єкта будівництва. Разом з тим, у випадках, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належить до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про протиправність спірної постанови відповідача.

Колегія судів дійшла думки, що суди першої та апеляційної інстанції повно та всебічно дослідили обставини справи, вірно встановили характер спірних правовідносин, але невірно застосували норми матеріального права до їх вирішення, що призвело до ухвалення незаконних рішень.

Згідно ст. 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись ст.ст. 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

п о с т а н о в и л а :

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізької області задовольнити.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року по справі №808/6403/14 скасувати, ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову ТОВ "Профбуд-Плюс" відмовити повністю.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: