ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2019 року

м. Київ

Справа № 913/299/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.

учасники справи:

позивач-1 - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України

позивач-2 - Луганська обласна державна адміністрація

відповідач-1 - Лисичанський професійний торгово-кулінарний ліцей

відповідач-2 - Фізична особа-підприємець Зенцова Марина Олександрівна

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею

на постанову Східного апеляційного господарського суду у складі Россолова В.В. - головуючого, Тихого П.В., Хачатрян В.С. від 16 січня 2019 року

Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1.1. Заступник керівника Лисичанської місцевої прокуратури Луганської області в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Луганської обласної державної адміністрації звернувся до Господарського суду Луганської області з позовною заявою до Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею та Фізичної особи-підприємця Зенцової Марини Олександрівни про:

- визнання недійсним договору купівлі-продажу №14 від 17.04.2018, укладеного між Лисичанським професійним торгово-кулінарним ліцеєм та Фізичною особою-підприємцем Зенцовою Мариною Олександрівною, на закупівлю товару за державні кошти, а саме товару по коду ДК 021:2015 - 39110000-6 "Сидіння, стільці та супутні вироби і частини до них" на загальну суму 115 080 грн 00 коп.;

- визнання недійсним договору купівлі-продажу №16 від 25.04.2018, укладеного між Лисичанським професійним торгово-кулінарним ліцеєм та Фізичною особою-підприємцем Зенцовою Мариною Олександрівною, на закупівлю товару за державні кошти, а саме товару по кодам: ДК 021:2015 - 30190000-7 "Офісне устаткування та приладдя різне"; ДК 021:2015-39130000-2 "Офісні меблі"; ДК 021:2015 - 39290000-1 "Фурнітура різна"; ДК 021:2015 - 39120000-9 "Столи, серванти, письмові столи та книжкові шафи"; ДК 021:2015 - 39150000-8 "Меблі та приспособи різні" на загальну суму 116 205 грн 00 коп.;

- визнання недійсним договору купівлі-продажу №17 від 25.04.2018, укладеного між Лисичанським професійним торгово-кулінарним ліцеєм та Фізичною особою-підприємцем Зенцовою Мариною Олександрівною, на закупівлю товару за державні кошти, а саме товару по коду ДК 021:2015 - 39160000-1 "Шкільні меблі" на загальну суму 126 300 грн 00 коп.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовані невідповідністю договорів купівлі - продажу приписам Закону України "Про публічні закупівлі".

2.Обставини, встановлені судами попередніх інстанцій

2.1. 05.02.2018 Лисичанський професійний торгово-кулінарний ліцей звернувся з листом №66 до Департаменту освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації, в якому просив надати додаткове фінансування за КЕКВ 2210 "Предмети, матеріали, обладнання та інвентар" у сумі 393 465 грн. 00 коп. для придбання меблів.

2.2. 19.02.2018 Департамент освіти і науки Луганської обласної державної адміністрації звернувся з листом №01/08-785с до Департаменту фінансів Луганської обласної державної адміністрації, в якому просив виділити додаткові кошти на 2018 рік для оновлення матеріально-технічної бази закладів професійної освіти.

2.3. Відповідно до змін до розподілу видатків було запропоновано збільшення на 393 465 грн. 00 коп.

2.4. Розпорядженням голови Луганської обласної державної адміністрації №153 від 21.02.2018 внесено зміни до розпорядження голови облдержадміністрації №929 від 21.12.2017 "Про обласний бюджет на 2018 рік" (зі змінами).

2.5. На засіданні тендерного комітету Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею щодо внесення змін до додатку до річного плану закупівель на 2018 рік було вирішено затвердити додаток до річного плану закупівель на 2018 рік, що підтверджується протоколом №11 від 12.04.2018.

2.6. Відповідно до додатку до річного плану закупівель на 2018 рік Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею передбачались наступні закупівлі:

1) ДК 021:2015 "39150000-8" - Меблі та приспособи різні - код 2210 - очікувана вартість 53 370 грн 00 коп.;

2) ДК 021:2015 "39290000-1" - Фурнітура різна - код 2210 - очікувана вартість 12000 грн 00 коп.,

3) ДК 021:2015 "39120000-9" - Столи, серванти, письмові столи та книжкові шафи - код 2210 - очікувана вартість 31375 грн 00 коп.;

4) ДК 021:2015 "39160000-1" - Шкільні меблі - код 2210 - очікувана вартість 126300 грн 00 коп.;

5) ДК 021:2015 "30190000-7" - Офісне устаткування та приладдя різне - код 2210 - очікувана вартість 14000 грн 00 коп.; ДК 021:2015 "39110000-6" - Сидіння, стільці та супутні вироби і частини до них - код 2210 - очікувана вартість 115080 грн 00 коп.;

6) ДК 021:2015 "39130000-2" - Офісні меблі - код 2210 - очікувана вартість 5460 грн 00 коп.

2.7. Листом Фізична особа-підприємець Зенцова М.О. запропонувала Лисичанському професійному торгово-кулінарному ліцею придбати меблі високої якості. До вказаного листа був доданий прайс-лист з цінами.

2.8. 17.04.2018 та 25.04.2018 між Лисичанським торгово-кулінарним ліцеєм (покупець) та Фізичною особою-підприємцем Зенцовою Мариною Олександрівною (продавець) було укладено наступні договори купівлі-продажу:

- 17.04.2018 договір №14 відповідно до умов якого продавець передав у власність покупцю меблі (код ДК 021:2015 - 39110000-6 "Сидіння, стільці та супутні вироби і частини до них", а покупець прийняв та оплатив товар. Cума договору склала 115 080 грн 00 коп.

- 25.04.2018 договір №16 відповідно до якого продавець передав у власність покупцю меблі (код ДК 021:2015 - 30190000-7 "Офісне устаткування та приладдя різне", код ДК 021:2015 - 39130000-2 "Офісні меблі", код ДК 021:2015 - 39290000-1 "Фурнітура різна", код ДК 021:2015 - 39120000-9 "Столи, серванти, письмові столи та книжкові шафи", код ДК 021:2015 - 39150000-8 "Меблі та приспособи різні"), а покупець прийняв та оплатив товар. Сума договору склала 116205 грн 00 коп.

- 25.04.2018 договір №17 відповідно до якого продавець передав у власність покупцю меблі (код ДК 021:2015 - 39160000-1 "Шкільні меблі"), а покупець прийняв та оплатив товар. Сума договору склала 126 300 грн. 00 коп.

2.9. Прокурор звернувся з даним позовом до суду, вважаючи, що укладені між відповідачами договори поставки, не відповідають нормам чинного законодавства, а саме Закону України "Про публічні закупівлі".

3.Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.1. Рішенням Господарського суду Луганської області від 17.10.2018 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3.1. Мотивуючи своє рішення, місцевий суд виходив з того, що прокурор не довів суду наявності підстав для визнання договорів №14 від 17.04.2018, №16 та №17 від 25.04.2018, укладених між відповідачами, недійсними та зазначив:

- Лисичанським торгово-кулінарним ліцеєм та ФОП Зенцовою М.О. в укладених договорах, були погоджені усі істотні умови, які ставляться законом до договорів поставки.

- закуплені Лисичанським професійним торгово-кулінарним ліцеєм товари є різними предметами закупівлі в розумінні абз.2 п.1 розділу 2 Порядок визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №454 від 17.03.2016, мають свій код по ДК 021:2015 та визначену вартість. Таким чином, укладаючи 3 різні договори, ціна кожного з яких не перевищує 200 000 грн, відповідачі не порушили приписів ч.1 ст.2 Закону №922-VIII.

3.2. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 16.01.2019 рішення Господарського суду Луганської області від 17.10.2018 скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог Луганської обласної державної адміністрації до Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею та ФОП Зенцової М.О., в цій частині ухвалено нове рішення про задоволення позову.

3.3. Ухвалюючи вказане рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що укладені між відповідачами договори поставки не відповідають нормам чинного законодавства, а саме Закону України "Про публічні закупівлі".

3.4. Крім того, апеляційний суд зазначив, що місцевим господарським судом не було звернуто увагу, що оголошена вартість предмета закупівлі в межах єдиної категорії товарів, з урахуванням загальної суми всіх товарів, дорівнює 393 465 грн 00 коп., а отже, перевищує допустиму межу для проведення їх закупівлі без процедур передбачених ч. 1 ст. 12 Закону України "Про публічні закупівлі". Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку замовником фактично було здійснено поділ предмету закупівлі в межах єдиної категорії на частини, що є неприпустимим з точки зору ч. 7 ст. 2 Закону України "Про публічні закупівлі".

3.5. Водночас суд відзначив, що прокурор помилково у даній справі визначив позивачем Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, інтереси якого, як державного органу, що здійснює регулювання та реалізацію державної політики у сфері закупівель, жодним чином не порушені.

4. Короткий зміст вимог касаційної скарги

4.1. Не погоджуючись з вказаними рішеннями, Лисичанський професійний торгово - кулінарний ліцей подав касаційну скаргу, в якій просить постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.01.2019 скасувати, рішення Господарського суду Луганської області від 17.10.2018 - залишити в силі.

Аргументи учасників справи

5. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)

5. Скаржник обґрунтовує свої доводи касаційної скарги наступним:

- продукція, придбана за спірними договорами, не повинна була бути включена до одного предмета закупівлі, оскільки з огляду на показники четвертої цифри належать до різних предметів закупівлі. Крім того, жоден з договорів купівлі - продажу не перевищує суму більше 200 тис. грн., в результаті чого не вбачається порушення вимог частини 3 статті 36 Закону України "Про публічні закупівлі";

- скаржнику було необґрунтовано відмовлено у прийнятті відзиву на апеляційну скаргу, чим порушено норми процесуального права;

- посилаючись на практику Верховного Суду України у справі №3-1143гс15 (918/144/15) та Верховного Суду у справі №3-38гс14, скаржник зазначив, що всі укладені договори були виконані сторонами в повному обсязі, тому визнання договору є неможливим, оскільки предмет спору припинив існування;

- прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, не довів суду, що даний орган не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави, обмежившись лише посиланням на відсутність даних щодо того, що вказані органи звертались до суду;

- саме лише посилання у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не достатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

6. Позиція Лисичанської місцевої прокуратури, викладена у відзиві на касаційну скаргу

6.1. Лисичанська місцева прокуратура вважає доводи, викладені у касаційній скарзі, необґрунтованими, у зв'язку з чим просить залишити останню без задоволення, а постанову Східного апеляційного господарського суду від 16.01.2019 - залишити без змін. Доводи, викладені у відзиві на касаційну скаргу, аналогічні мотивам, з яких виходив суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення.

Позиція Верховного Суду

7. Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій

7.1. Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, укладених між Лисичанським професійним торгово-кулінарним ліцеєм та ФОП Зенцовою М.О., на закупівлю товарів за державні кошти, у зв'язку з їх укладанням в порушення встановленої Законом України "Про публічні закупівлі" процедури.

7.2. При зверненні з даним позовом до суду прокурор в обґрунтування необхідності самостійного захисту інтересів держави, вказав на те, що суб'єктами владних повноважень не вжито належних заходів для усунення вказаних порушень, що призводить до порушення економічних інтересів держави.

7.3. Верховний Суд наголошує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт третій частини другої статті 129 Конституції України).

7.4. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" від 31.03.2005).

7.5. Пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у конкретній справі.

7.6. Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

7.7. У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

7.8. Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох "виключних" випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

7.9. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

7.10. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

7.11. "Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

7.12. "Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

7.13. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

7.14. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

7.15. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

7.16. Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

7.17. У даній справі місцевим господарським судом взагалі не надано правової оцінки правомірності участі прокурора у даній справі, в свою чергу, суд апеляційної інстанції обмежився лише висновком про те, що прокурор помилково визначив позивачем - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, оскільки його інтереси, як державного органу спірними договорами поставки не порушені.

7.18. Отже, судами попередніх інстанцій не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання суб'єктами владних повноважень, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, що дало б підстави прокурору звернутися з даним позовом до суду.

7.19. Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17.

7.20. Одночасно Верховний Суд наголошує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з'ясуванню судом не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

7.21. Враховуючи вищенаведене, господарськими судами використано не у повному обсязі свої повноваження, передбачені процесуальним законом, щодо повного та всебічного з'ясування обставин справи в частині підтвердження судом правових підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом в інтересах Луганської обласної державної адміністрації, у зв'язку з неналежним виконанням останньою своїх обов'язків щодо захисту інтересів держави.

7.22. Враховуючи викладене, постановлені у справі судові рішення не можна визнати законними і обґрунтованими, в зв'язку з чим вони підлягають скасуванню.

7.23. Відповідно до ст. 300 ГПК України Верховний Суд розглядає справи за правилами перегляду судових рішень у касаційному порядку, тому не може встановлювати обставини справи, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку.

7.24. Відсутність у Верховного Суду процесуальної можливості з'ясувати дійсні обставини справи перешкоджає ухвалити нове рішення, а тому справу слід передати на новий розгляд суду першої інстанції.

7.25. З огляду на те, що касаційна скарга задоволенню підлягає частково, а справа має бути передана на нових розгляд, згідно ст. 129 ГПК України, розподіл судових витрат зі справи, у тому числі сум судового збору за подання скарги про перегляд рішення в апеляційному і у касаційному, має здійснити господарський суд, який прийматиме рішення по суті спору, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Лисичанського професійного торгово-кулінарного ліцею задовольнити частково.

2. Рішення Господарського суду Луганської області від 17 жовтня 2018 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 16 січня 2019 року у справі 913/299/18 скасувати.

3. Справу № 913/299/18 направити на новий розгляд до Господарського суду Луганської області.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати складення повного судового рішення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Міщенко І.С.

Судді Берднік І.С.

Суховий В.Г.