ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 червня 2021 року

м. Київ

справа № 814/2523/16

адміністративне провадження № К/9901/43844/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів: Стеценка С. Г., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 814/2523/16

за позовом Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнати незаконною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз"

на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року

(ухвалену у складі головуючого судді Біоносенка В. В. )

та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року

(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Домусчі С. Д., суддів:

Коваля М. П., Кравця О. О.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" звернулося до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївської області про визнання протиправним та скасування постанови відповідача від 26 жовтня 2016 №124/1014/8101-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 130500 гривень.

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що контролюючим органом було неправомірно притягнуто позивача до адміністративної відповідальності, оскільки саме він є підрядником за договором стандартного приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1, а тому він правомірно зазначив у декларації від 26 вересня 2016 ПАТ по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" у якості підрядника.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3.19 квітня 2017 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:

В задоволенні позову відмовити.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване очевидною наявністю правопорушення у сфері містобудування зі сторони позивача, яке полягає у наданні контролюючому органу недостовірних відомостей в деклараціях про початок виконання будівельних робіт.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5.12 вересня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року залишити без змін.

6. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що відповідач правильно встановив наведення апелянтом в декларації про початок будівельних робіт недостовірних даних, та у спосіб і в межах повноважень, встановлених законом, прийняв оскаржену постанову № 124/1014-8101-16 від 17 листопада 2016 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в розмірі 130050 грн., що передбачено абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7.16 листопада 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз".

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року у справі № 814/2523/16 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

У касаційній скарзі позивач стверджує, що враховуючи вимоги кодексу ГРМ в декларації про початок будівельних робіт замовником зазначено Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" у зв'язку з тим, що саме на скаржника покладено обов'язок отримання в установленому законодавством порядку дозвільних документів про початок будівельних робіт, а враховуючи те, що позивачем для виконання частини робіт на об'єкті "Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)" було залучено Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки в якості субпідрядника та приймаючи до уваги форму декларації про початок виконання будівельних робіт, скаржником зазначено генерального підрядника без зазначення субпідрядника на підставі договору підряду № 16-01/52 від 12 жовтня 2015 року.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 листопада 2017 року було відкрито касаційне адміністративне провадження за касаційною скаргою позивача.

9.11 грудня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу.

11.21 березня 2018 року касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі колегії суддів Верховного суду.

12. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

13. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т. Г., Стеценко Т. Г., Тацій Л. В.

14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 червня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз".

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" зареєстровано в якості юридичної особи 27 січня 1995 року. Основним видом діяльності товариство є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи та ін.

17 червня 2016 року ПАТ "Миколаївгаз" уклало договір на приєднання до газорозподільної системи (для приєднання, що є стандартним) №5506 16-01/660 СП з ОСОБА_1 щодо приєднання його приватного житлового будинку за адресою АДРЕСА_1 до діючого підземного сталевому газопроводу низького тиску.

26 вересня 2016 року ПАТ "Миколаївгаз" подало Декларацію про початок виконання будівельних робіт за об'єктом "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)", яка зареєстрована управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області за №МК083162701704.

В декларації про початок виконання будівельних робіт, яка зареєстрована за № МК083162701704 у розділі: "інформація про генерального підрядника (підрядника - у разі, коли будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників)" позивачем зазначено - Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз".

В судовому засіданні, суд першої інстанції дослідив наданий, позивачем договір підряду №16-01/62 від 12 жовтня 2015 року, який укладений між ПАТ по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" та Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки, за умовами якого ПАТ "Миколаївгаз" має статус замовника, а Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки генерального підрядника. Також суд першої інстанції зазначив, що пунктом 4.1.4 договору підряду №16-01/62 від 12 жовтня 2015 року передбачено, що "генеральний підрядник" (Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки) зобов'язується інформувати "замовника" (ПАТ "Миколаївгаз") про укладання договорів субпідряду із спеціалізованими організаціями, що залучаються до виконання робіт по цьому договору.

04 листопада 2016 року працівники УДАБІ у Миколаївської області здійснили позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, за об'єктом "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)", під час якого було з'ясовано, що будівельні роботи на зазначеному об'єкті виконувалися не ПАТ "Миколаївгаз", а Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки на підставі договору від 12 жовтня 2015 року.

Зазначена обставина кваліфікована відповідачем, як наведення недостовірних відомостей у поданій 23 вересня 2016 року декларації про початок виконання будівельних робіт на об'єкті "Стандартне приєднання до зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)".

17 листопада 2016 року уповноваженими особами УДАБІ у Миколаївської області винесено постанову №124/1014-8101-16 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким ПАТ по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф в сумі 130 500 гривень.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідача у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, законами України № 208/94-ВР, № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному ~law17~.

~law18~ передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ~law19~ посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Згідно із п. 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога ДАБІ про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

За приписами ~law20~ передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

Відповідальність за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації передбачена абз. 4 п. 6 ст. 2 Закону № 208/94-ВР, відповідно до якого суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів IIІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Як убачається з матеріалів справи, позаплановою перевіркою встановлено порушення вимог ~law21~, а саме: замовником (позивачем) вказано недостовірні дані щодо генерального підрядника на об'єкті "Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1".

У додатку 5 Порядку № 466 визначено, що у декларації про початок виконання будівельних робіт мають міститись відомості, зокрема, про замовника будівництва та інформацію про генерального підрядника (підрядника - у разі, коли будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників).

Таким чином, у декларації про початок виконання будівельних робіт обов'язково зазначаються відомості про замовника та, у разі залучення замовником до виконання будівельних робіт іншого суб'єкта, інформацію про такого суб'єкта, який у цьому разі набуває статусу генерального підрядника або підрядника.

Законодавча вимога щодо зазначення у декларації про початок виконання будівельних робіт відомостей не тільки про замовника, але й, зокрема, про генерального підрядника (підрядника) зумовлена тим, що вказані особи є суб'єктами містобудівної діяльності, кожен з яких несе відповідальність за порушення містобудівного законодавства у порядку та з підстав, визначених Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", іншими законодавчими актами.

При цьому, у разі виконання частини будівельних робіт замовником будівництва самостійно, а частини - із залученням підрядника, у декларації про початок виконання будівельних робіт позивач повинен був зазначити ПАТ "Миколаївгаз" у якості замовника, а Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки - як підрядника.

Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом під час вирішення спору у подібних правовідносинах у постанові від 5 березня 2020 року у справі № 814/2753/16. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

Так позивачем у декларації про початок виконання будівельних робіт від 26 вересня 2016 року №№ МК083162701704 у графі "Інформація про генерального підрядника (підрядника - у разі, коли будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) зазначено публічне акціонерне товариство "Миколаївгаз".

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій, фактично будівельні роботи на зазначеному об'єкті виконувалися Авторемонтно-агрегатним заводом Черкаської облспоживспілки на підставі договору від 12 жовтня 2015 року.

Одним із доводів касаційної скарги є те, що Авторемонтно-агрегатного заводу Черкаської облспоживспілки не є генеральним підрядником на вказаному об'єкті, оскільки зазначена організація є субпідрядником, залученим позивачем для виконання своїх зобов'язань за договором від 12 жовтня 2015 року.

Проте такі твердження позивача не узгоджуються зі змістом договору підряду №16-01/62 від 12 жовтня 2015 року, який укладений між ПАТ по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" та Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки.

Відповідно до п. 4.1.4 договору ПАТ "Миколаївгаз" має статус замовника, а Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки генерального підрядника, який зобов'язується інформувати "замовника" (ПАТ "Миколаївгаз") про укладання договорів субпідряду із спеціалізованими організаціями, що залучаються до виконання робіт по цьому договору.

Крім того згідно відомостей загального журналу робіт ведення будівельних робіт Авторемонтно-агрегатний завод Черкаської облспоживспілки виконував на об'єкті будівництва всі основні роботи: вирив траншеї, проклав газогін, встановив лічильник та зарив траншею, в той час як апелянт лише здійснив підключення до магістрального трубопроводу, пломбування, випробування та пуск газу.

З огляду на встановлені фактичні обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Управлінням ДАБІ у Миколаївській області вірно встановлено внесення ПАТ "Миколаївгаз" недостовірних відомостей до розділу "Інформація про генерального підрядника (підрядника - у разі, коли будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників)" декларації про початок виконання будівельних робіт, що у свою чергу і стало підставою для правомірного застосування до позивача штрафних санкцій у відповідності до абз.
4. п.4. ч.2. ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Колегія суддів КАС ВС не приймає до уваги посилання скаржника на частину 1 статті 838 ЦК України, відповідно до якої підрядник має право, якщо інше не встановлено договором, залучити до виконання роботи інших осіб (субпідрядників), залишаючись відповідальним перед замовником за результат їхньої роботи. У цьому разі підрядник виступає перед замовником як генеральний підрядник, а перед субпідрядником - як замовник. Вказана правова норма регулює господарські правовідносини, що складаються між замовником, підрядником та субпідрядниками, але не стосується визначення статусу замовника та генерального підрядника у сфері містобудівної діяльності.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного суду дійшла висновку, що аргументи, наведені позивачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

17. Відповідно до частини 3 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

18. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року у справі № 814/2523/16 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій