ПОСТАНОВА

Іменем України

12 грудня 2018 року

Київ

справа №815/3441/16

адміністративне провадження №К/9901/6677/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Білоуса О.В.,

суддів - Данилевич Н.А., Желтобрюх І.Л.,

за участю секретаря судового засідання Носенко Л.О.,

представника відповідача Титарчук О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Прокуратури Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року (головуючий суддя Єфіменко К.С.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року (головуючий суддя Семенюк Г.В., судді - Потапчук В.О., Жук С.І.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

У липні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області Сакварелідзе Д.Г. від 21 березня 2016 року №515к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» в частині, якою ОСОБА_2 оголошено догану за неналежне виконання службових обов'язків при організації нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні №12015160500001896, з виключенням з його описової частини у абзацах 14 та 17 формулювання про те, що причинами порушень є відсутність контролю за діями процесуального керівника зі сторони начальника відділу ОСОБА_2

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року, позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано наказ заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області Сакварелідзе Д.Г. від 21 березня 2016 року №515к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" в частині, якою ОСОБА_2 оголошено догану за неналежне виконання службових обов'язків при організації нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні №12015160500001896, з виключенням з його описової частини у абзацах 14 та 17 формулювання про те, що причинами порушень є відсутність контролю за діями процесуального керівника з боку начальника відділу ОСОБА_2

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями, Прокуратура Одеської області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 січня 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Данилевич Н.А., Желтобрюх І.Л.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 з 23 липня 2015 року займав посаду начальника відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури області.

Наказом заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області від 21 березня 2016 року № 515к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» за неналежне виконання службових обов'язків при організації нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному проваджені № 1205160500001896 начальнику відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури області ОСОБА_2 оголошено догану.

Підставою для прийняття зазначеного наказу слугував Висновок про результати службової перевірки за листом слідчого судді Приморського районного суду м. Одеси Крикливого О.М. від 17 лютого 2016 року про недодержання прокурором відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури області Мінаєвим М.М. вимог частини першої статті 199 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) при направленні до суду клопотання про продовження строку тримання під вартою ОСОБА_7, затверджений заступником Генерального прокурора України - прокурором Одеської області 21 березня 2016 року.

Під час проведення службової перевірки вивчено матеріали кримінального провадження №12015160500001896, відомості про яке внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань 14 березня 2015 року, за ознаками злочину, передбаченого частиною першою статті 115 Кримінального кодексу України, за фактом вбивства працівника прокуратури Малиновського району м. Одеси Мельничука С.А.

Виконуючим обов'язки прокурора Одеської області у кримінальному провадженні 14 березня 2015 року визначено підслідність за слідчими Другого слідчого відділу слідчого управління Прокуратури Одеської області та 17 березня 2015 року призначено групу прокурорів у складі: прокурорів відділу Мінаєва М.М., Одабашяна С.С., Добровольського Д.М. У подальшому, 10 листопада 2015 року до складу групи прокурорів включено першого заступника прокурора області Жученка О.Д., якого наділено повноваженнями старшого групи.

Відповідно до вимог статей 40, 104, 131, 132, 208-211, 213 КПК України ОСОБА_7 14 березня 2015 року затримано та повідомлено про підозру у вчиненні злочину, передбаченого частиною першою статті 115 КПК України, а слідчим суддею Приморського районного суду м. Одеси йому 16 березня 2015 року обрано запобіжний захід у вигляді тримання під вартою терміном на тридцять днів з моменту затримання. У подальшому строк дії запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою ОСОБА_7 продовжувався судом. Заступником Генерального прокурора України продовжено строк досудового розслідування до 9 місяців, тобто до 14 грудня 2015 року.

За результатами розслідування, старшим групи прокурорів процесуальних керівників заступником прокурора області Жученком О.Д., затверджено обвинувальний акт стосовно підозрюваного ОСОБА_7 за ознаками складу злочину, передбаченого частиною першою статті 115 КПК України та 2 грудня 2015 року направлено до Приморського районного суду м. Одеси для розгляду по суті, згідно з вимогами статті 283 КПК України.

У підготовчому судовому засіданні 8 грудня 2015 року ухвалою Приморського районного суду м. Одеси, у порядку пункту 3 частини третьої статті 314 КПК України, обвинувальний акт повернуто прокурору у зв'язку з його невідповідністю вимогам Кримінального процесуального кодексу України (обвинувальний акт не містив конкретного формулювання обвинувачення та не скріплений печаткою).

Одночасно з цим строк тримання під вартою ОСОБА_7 продовжено на 60 днів, тобто до 5 лютого 2016 року.

На вказане судове рішення прокурором - процесуальним керівником заступником прокурора області Жученком О.Д. подано апеляційну скаргу.

У подальшому, під час підготовки до апеляційного розгляду скарги 4 лютого 2016 року суддею апеляційного суду Одеської області за результатами розгляду клопотання прокурора відділу Мінаєва М.М. про продовження строків тримання під вартою ОСОБА_7 винесено ухвалу, якою зазначене клопотання задоволено та продовжено строк тримання ОСОБА_7 під вартою до 18 лютого 2016 року.

Ухвалою апеляційного суду Одеської області від 11 лютого 2016 року ухвалу Приморського районного суду м. Одеси залишено без змін, обвинувальний акт повернуто прокурору.

У зв'язку з ненадходженням прокурору повернутого обвинувального акту та закінченням строку тримання підозрюваного під вартою, прокурором відділу Мінаєвим М.М. у порядку вимог статті 199 КПК України, 12 лютого 2016 року підготовлено клопотання про продовження строків тримання під вартою ОСОБА_7 та 15 лютого 2016 року його подано до Приморського районного суду м. Одеси.

Розгляд клопотання слідчим суддею Крикливим О.М. було призначено на 17 лютого 2016 року, проте, відкладено за клопотанням прокурора Мінаєва М.М. на 18 лютого 2016 року.

Ухвалою слідчого судді Приморського районного суду м. Одеси Крикливого О.М. у задоволенні клопотання прокурора Мінаєва М.М. щодо продовження строку тримання під вартою ОСОБА_7 відмовлено, оскільки згідно зі статтею 197 КПК України, строк тримання під вартою може бути продовжено слідчим суддею в межах строку досудового розслідування, передбаченому КПК України. Відповідне клопотання прокурор має право подати не пізніше, ніж за п'ять днів до закінчення строку тримання під вартою.

Крім того, обвинувальний акт стосовно підозрюваного ОСОБА_7 за ознаками складу злочину, передбаченого частиною першою статті 115 КК України, отримано Приморським районним судом м. Одеси 17 лютого 2016 року. Разом з тим, питання про продовження дії запобіжного заходу вирішується судом у підготовчому судовому засіданні.

У підготовче судове засідання 18 лютого 2016 року обвинуваченого ОСОБА_7 не доставлено, у зв'язку з чим судове засідання відкладено.

24 лютого 2016 року ухвалою Приморського районного суду м. Одеси клопотання прокурора відділу прокуратури області Мінаєва М.М. задоволено. Дозволено затримання обвинуваченого ОСОБА_7 з метою його приводу в судове засідання для участі у розгляді клопотання про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою.

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 4 березня 2016 року обвинуваченого ОСОБА_7 оголошено у розшук, судове провадження зупинено до встановлення місця перебування ОСОБА_7

У висновку службового розслідування зазначено, що перевіркою встановлено факт порушення вимог статей 197, 199, 283 КПК України, зокрема, внаслідок неналежного виконання службових обов'язків при організації нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва у кримінальному провадженні №12015160500001896 начальником відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури області ОСОБА_2, який усунувся від виконання обов'язків, передбачених статтею 36 КПК України.

Не погоджуючись із наказом про накладення дисциплінарного стягнення у вигляді догани, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.

Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_2 та скасовуючи наказ про накладення дисциплінарного стягнення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не доведено правомірність прийняття оскаржуваного наказу, оскільки в діях (бездіяльності) позивача відсутні ознаки неналежного виконання посадових обов'язків та вчинення дисциплінарного проступку. В обґрунтування рішення суд зазначив, що до переліку обов'язків позивача не належать повноваження процесуального керівника органу прокуратури, які визначені статтею 36 КПК України. Позивач лише здійснює загальне керівництво відділом, що виключає забезпечення ним контролю за станом справ при здійсненні підлеглими працівниками наглядової діяльності у кримінальних провадженнях.

Зазначена позиція підтримана Одеським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначені висновки судів попередніх інстанцій, вважає передчасними, з огляду на наступне.

За приписами пункту 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків.

Постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року №1796-ХІІ затверджено Дисциплінарний статут прокуратури України (далі - Статут).

Статтями 2 та 3 Статуту передбачено, що працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави та суспільства.

На підставі статті 48 Закону України "Про прокуратуру" цей Статут встановлює порядок заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини.

Відповідно до статті 9 Статуту дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Згідно положень статті 8 Статуту встановлено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Разом з тим, судами попередніх інстанцій при розгляді справи в порушення вимог статей 11, 70 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній, на момент розгляду справи у суді першої інстанції; далі - КАС України) належним чином не досліджено та не надано належної оцінки Наказу про розподіл обов'язків між працівниками відділу процесуального керівництва у кримінальних провадженнях прокуратури області, затвердженого 15 січня 2016 року першим заступником прокурора області, в якому чітко визначено посадові обов'язки за посадою, яку займав позивач.

Так, у переліку функціональних обов'язків позивача, зокрема, зазначено про організацію здійснення прокурорами зазначеного відділу нагляду у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням згідно вимог статті 36 КПК України, забезпечення принципового реагування на факти порушення розумних строків та вимог кримінального процесуального законодавства при проведенні слідчими слідчого управління слідчих (розшукових) дій, щодо особистого та за дорученням керівництва прокуратури області вивчення кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснюється слідчими слідчого управління та вжиття заходів реагування на виявлені порушення закону.

Аналогічні обов'язки також закріплено пунктом 3.1. Наказу Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні», згідно якого контроль за якістю здійснення процесуального керівництва на стадії досудового розслідування та участі у судовому провадженні покладено саме на керівників органів прокуратури та галузевих підрозділів апаратів прокуратур усіх рівнів, які за розподілом обов'язків відповідають за відповідну ділянку роботи.

Крім того, судами попередніх інстанцій залишено поза увагою вимоги пунктів 7, 8.4. зазначеного наказу Генерального прокурора України, якими керівників органів прокуратури усіх рівнів зобов'язано за наявності підстав перевіряти обґрунтованість процесуальних дій і рішень у кримінальних провадженнях, зокрема, повідомлень про підозру, дотримання процесуальних строків, прав і законних інтересів підозрюваних.

У кожному випадку погодження клопотань про продовження строків тримання підозрюваних під вартою, якщо це пов'язано з неналежним виконанням службових обов'язків, проводити відповідну перевірку, результати якої розглядати на оперативних нарадах.

У порушення вимог статей 7, 11 КАС України щодо повного з'ясування обставин справи, без встановлення кола посадових обов'язків та відповідності їх виконання позивачем, судами першої і апеляційної інстанцій зроблено передчасний висновок про те, що позивач здійснює виключно загальне керівництво відділом та не може нести відповідальність за порушення, вчинені процесуальним керівником - працівником відділу, який він очолював, незважаючи на встановлений за результатами службової перевірки факт неналежного виконання позивачем службових обов'язків.

Суди попередніх інстанцій в обґрунтування рішень зазначали, що до компетенції начальника відділу не належать повноваження, які є у прокурорів, що здійснюють процесуальне керівництво у кримінальних провадженнях, оскільки статтею 36 КПК України, визначено лише компетенцію процесуальних керівників та керівника органу прокуратури, які мають право надавати вказівки слідчим, ініціювати їх відсторонення, у разі неефективного досудового розслідування, повідомляти про підозру винним особам, приймати інші процесуальні рішення, а також скасовувати їх.

При цьому, судами поза увагою залишено приписи статті 15 Закону України «Про прокуратуру», якою визначено статус прокурора органу прокуратури, яким крім інших є й керівник підрозділу регіональної прокуратури. Одним із повноважень прокурора, з урахуванням положень статті 25 цього ж Закону, є нагляд за додержанням законів органами, що провадять досудове слідство.

У зв'язку з цим, судами попередніх інстанцій в порушення вимог статті 70 КАС України безпідставно залишено поза увагою, що на позивача, який має статус прокурора і обіймає згідно штатного розпису посаду начальника відділу, розповсюджується вимоги про дотримання, зокрема, положень статті 19 Закону України «Про прокуратуру», вимог статті 36 КПК України, галузевого наказу та інших нормативних документів.

Отже, враховуючи викладені обставини, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку про передчасність висновків судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог та скасування оскаржуваного наказу без дослідження та надання оцінки усім вище викладеним обставинам.

Крім того, в касаційній скарзі Прокуратура Одеської області посилається на безпідставність відхилення клопотання відповідача про залишення позову ОСОБА_2 без розгляду та визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає доводи наведені відповідачем, такими що заслуговують на увагу, враховуючи таке.

За змістом частин першої, другої статті 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Частиною третьою цієї ж статті передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Тобто, за змістом наведеної процесуальної норми законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й об'єктивної можливості цієї особи знати про ці факти.

Наслідки пропуску строків звернення до адміністративного суду встановлено статтею 100 КАС України, згідно з якою адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, яка звертається до суду, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду та підтверджені належними доказами.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що оскаржуваний наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» прийнятий відповідачем 21 березня 2016 року, позивача з ним ознайомлено 7 квітня 2016 року, проте до суду з позовом про його скасування останній звернувся лише 15 липня 2016 року.

Разом з позовною заявою, позивачем до суду подано клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду, передбаченого частиною третьою статті 99 КАС України. В обґрунтування клопотання ОСОБА_2 зазначено, що ним пропущено строк звернення до суду з поважних причин, у зв'язку з тим, що у період з 27 квітня 2016 року до 27 травня 2016 року він перебував на стаціонарному лікуванні, а з 30 травня 2016 року знаходиться на амбулаторному лікуванні, що позбавило його можливості своєчасно звернутись з цим позовом до суду.

На підтвердження вказаних обставин позивачем надано листки тимчасової непрацездатності серія АГЗ №150000, Серія АГШ №338031, Серія АВІ №027781, Серія АГШ №088132.

Суди попередніх інстанцій, надаючи оцінку клопотанню позивача про поновлення строків, не звернули увагу на те, що позивач не навів будь-яких обставин і не надав належних та допустимих доказів, які б свідчили про об'єктивну неможливість звернення до суду з цим позовом у період з 7 по 27 квітня 2016 року. Перебування особи на амбулаторному лікуванні не є перешкодою для своєчасного звернення до суду із даним позовом. Крім того, в матеріалах справи наявний Договір про надання правової допомоги, укладений 14 червня 2016 року між ОСОБА_2 та адвокатом.

Колегія суддів вважає за необхідне зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

При цьому строк в один місяць визнано законодавцем достатнім для того, щоб у справах цієї категорії особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси, визначилася, чи звертатиметься вона до суду з позовом за їх захистом.

Частиною другою статті 341 КАС України (в редакції чинній з 15 грудня 2017 року) передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до статті 242 КАС України суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Частиною другою статті 353 вказаного Кодексу передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для її правильного вирішення, відповідно до частини другої статті 353 КАС України ухвалені у цій справі судові рішення судів підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 3, 242, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Прокуратури Одеської області задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 5 вересня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 13 грудня 2018 року.

Головуючий О.В.Білоус

Судді Н.А.Данилевич

І.Л.Желтобрюх