ПОСТАНОВА

Іменем України

04 вересня 2019 року

м. Київ

справа №826/13852/17

адміністративне провадження №К/9901/59758/18

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В. М., суддів Стародуба О. П., Єзерова А. А.,

за участю секретаря судового засідання Шоробури С. В.,

представника позивача Єрмоленко Є. В.,

представника відповідача Вернигори М. С.,

представника третьої особи Крайньої Л. В.,

особи, що приєдналася до касаційної скарги, ОСОБА_3.,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу за

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 (колегія у складі суддів Кармазіна О. А., Катющенка В. П., Скочок Т. О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 (колегія у складі суддів Глущенко Я. Б., Кузьмишиної О. М., Пилипенко О. Є.)

у справі №826/13852/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "МФК "Едельвейс"

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України,

третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),

про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю "МФК "Едельвейс" з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення від 19 червня 2017 року про скасування Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1. Києва від 08 червня 2015 року №344/15/12/009-15.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 позов задоволено.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 апеляційну скаргу Державної архітектурно - будівельної інспекції України, до якої приєднався народний депутат України ОСОБА_3, задоволено частково:

- рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 змінено;

- виключено із мотивувальної частини рішення посилання суду як на підставу задоволення позову - відсутність у Головного інспектора будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно - будівельної інспекції у м. Києві повноважень на скасовування Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 08.06.2015 №344/15/12/009-15;

- в іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від
14.03.2018 залишено без змін.

4.20.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018.

5. У касаційній скарзі Відповідач із посиланням на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

6. Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2018 відкрито провадження у справі.

7.10.10.2018 надійшов відзив від Позивача.

8.24.10.2018 надійшла заява про приєднання до скарги ОСОБА_3 ОСОБА_3 заявляв клопотання про зупинення виконання оскаржуваних рішень. Ухвалою від 31.07.2019 Суд зупинив дію оскаржуваних судових рішень.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Київською міською радою прийнято рішення від 15.12.2011 № 940/7176 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "МФК "Едельвейс" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу на

АДРЕСА_1. За цим рішенням Київська міська рада вирішила передати товариству з обмеженою відповідальністю "МФК "ЕДЕЛЬВЕЙС", за умови виконання пункту 2 цього рішення, в довгострокову оренду на 15 років земельну ділянку площею 0,64 га для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу на АДРЕСА_1 у зв'язку з переходом права власності на майно (витяг про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 08.07.2010, серія НОМЕР_1 та договір купівлі-продажу від 29.06.2010, зареєстрований в реєстрі за N 1088) за рахунок земель, відведених відповідно до рішення Київської міської ради від 25.03.2010 N 479/3917 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "МІГОЛАТ-ІНВЕСТ" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу на АДРЕСА_1", право користування якою посвідчено договором оренди земельної ділянки від 19.07.2011 N 91-6-00932 (лист-згода від 24.10.2011 N 1987).

11. Цим же рішенням зобов'язано позивача: виконати вимоги, викладені в листах Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 25.12.2009 N 19-15172, від 29.12.2009 N 09-15277, Київської міської санепідстанції від 02.07.2008 N5042, Головного управління екології та охорони природних ресурсів від 23.09.2009 N 071/04-4-22/5043, Державної служби з питань національної культурної спадщини від 05.06.2008 N 22-1462/35, дочірнього підприємства "Інститут генерального плану міста Києва" від 28.03.2008 N 931 та Головного управління земельних ресурсів.

12.17.04.2015 між Київською міською радою та позивачем укладено договір оренди земельної ділянки. Об'єктом оренди відповідно до цього Договору є земельна ділянка по АДРЕСА_1 площею 0,6443 га; цільове призначення - для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу; кадастровий номер 8000000000:91:078:0117. Цього ж дня складено акт приймання-передачі земельної ділянки.

13.08.06.2015 Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видав позивачу Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на вул.

Половецькій, 4 у Шевченківському районі ( №344/15/12/009-15) (далі - Містобудівні умови).

14. У Містобудівних умовах зазначено наміри забудови - будівництво житлового комплексу з прибудованими приміщеннями торговельного призначення, а також посилання на містобудівну документацію:

- Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804;

- Межі історико-культурних заповідників і зон охорони пам'яток історії та культури м. Києва (рішення виконкому Київської ради народних депутатів від
16.07.1979 № 920,10.10.1988 №976, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 № 979, наказ Міністерства культури, туризму України від 23.12.2005 № 1076;

- Концепція стратегічного розвитку м. Києва (І стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), схвалена рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847.

15. У Містобудівних умовах зазначено функціональне призначення земельної ділянки - частково територія громадських будівель та споруд та промислова територія - відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804;

- до початку проектування отримати висновок КО "Інститут Генерального плану" щодо врахування цільового призначення ділянки в матеріалах Генерального плану 2025р. та привести функціональне призначення земельної ділянки у відповідність до містобудівної ініціативи на виконання п. 2 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

- територія житлово-громадської забудови (перспективна) відповідно до Концепції стратегічного розвитку м. Києва (І стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), схваленої рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847.

16.18.01.2017 між позивачем та Комунальною організацією виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) "Інститут Генерального плану м. Києва" (далі - Інститут Генерального плану м. Києва) укладено договір № 6/КП-17.

17. Відповідно до умов цього договору виконавець взяв на себе зобов'язання по виконанню робіт з перевірки функціонального призначення території та підтвердження можливості будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення з наземним і підземним паркінгом по вул. Половецькій, 4 у Шевченківському районі м. Києва відповідно положень Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 p., проекту Генерального плану м. Києва, та врахування в проекті Генерального плану м. Києва її та у проекті детального плану території Татарки та Лук'янівки у Шевченківському районі м. Києва.

18. Комунальною організацією "Інститут Генерального плану м. Києва" надано висновок від 18.08.2017 № 15-1557, за яким функціональне призначення земельної ділянки відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002р. № 370/1804: частково промислові території, частково території громадських будівель та споруд. Функціональне призначення земельної ділянки відповідно до проекту Генерального плану м. Києва: території перспективної житлово-громадської забудови.

Відповідно до матеріалів проекту Детального плану території Татарка та Лук'янівка у Шевченківському районі м. Києва (проектний план) функціональне призначення земельної ділянки: території житлово-громадської забудови.

У висновку зазначено, що КO "Інститут Генерального плану м. Києва" здійснив роботи з розгляду можливості врахування в матеріалах проекту Генерального плану м. Києва та проекту Детального плану території Татарка та Лук'янівка у Шевченківському районі м. Києва будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгом на земельній ділянці за адресою: м. Київ, Шевченківський р-н, вул, Половецька, 4 та передбачив функціональне призначення вказаної земельної ділянки як територію житлово-громадської забудови у проекті Детального плану території Татарка та Лук'янівка як територію багатоквартирної багатоповерхової житлової забудови.

19. Відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 763 від 22.05.2017, зокрема, на підставі службової записки про результати перевірки від 17.05.2017 доручено Департаменту ДАБІ у м. Києві провести позапланову перевірку Департаменту містобудування та архітектури в. о. КМР (КМДА), щодо надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 08.06.2015 №344/15/12/009-15.

20. У довідці від 17.05.2017 зазначено із порівнянням вищезгаданого змісту п. 7 "Загальні дані" (цільове призначення земельної ділянки) та п. 9 "Загальні дані" (функціональне призначення земельної ділянки) Містобудівних умов, що Містобудівні умови надані з порушенням п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (далі - Правила № 109).

21.12.06.2017 прийнято наказ про продовження строку перевірки з 13.06.2017 по
19.06.2017.

22. Відповідно до направлення на проведення позапланової перевірки для її проведення направлено головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві Гончарова Володимира Валерійовича.

23.19.06.2017 складено акт перевірки, в якому зроблено висновок про надання містобудівних умов з порушенням абзацу 2 п. 2.4. Правил № 109.

24.19.06.2017 головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту ДАБІ у м. Києві Гончаровим В. В. прийнято рішення про скасування дії Містобудівних умов, які, як зазначено у рішенні, прийнято з порушенням абзацу 2 п. 2.4. Правил № 109 (оспорюване рішення).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

25. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликався на те, що його не залучали до перевірки та йому не було надано примірник оспорюваного акту, а про його існування йому повідомлено у телефонному режимі 28.09.2017.

26. Оспорюване рішення є неповним та однобічним, прийняте без повідомлення і без залучення позивача всупереч тому, що рішення прямо впливає на права та охоронювані законом інтереси позивача. Позивача було позбавлено можливості надати пояснення та докази по суті питання. Позивач вважає, що рішення прийнято без врахування усіх обставин, які мали значення для прийняття рішення.

27. Крім того, позивач наголошував на тому, що Містобудівні умови відповідають вимогам законодавства до їх складу і отримані з дотриманням законної процедури, що не оспорюється відповідачем. Це, на думку позивача, вбачається із тексту оспорюваного рішення. Відповідачем також не виявлено порушень в частині складу змісту Містобудівних умов цільового та функціонального призначення земельної ділянки. Містобудівні умови видані із дотриманням вимоги законодавства щодо відповідності планованої забудови цільовому призначенню ділянки, а також вимоги зазначати у містобудівних умовах цільове призначення ділянки, на якій планується будівництво.

28. Як зазначав позивач, із тексту спірного рішення вбачається, що підставою для скасування Містобудівних умов є начебто порушення абз. 2 п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 07.07.2011 №109 (невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні).

29. Позивач вважав такий висновок необґрунтованим, посилаючись на рішення Київської міської ради від 16.09.2010 №35/4847, яким ухвалено Концепцію стратегічного розвитку міста Києва (1 стадія Генерального плану розвитку м.

Києва та його приміської зони до 2025 року), за якими земельна ділянка належить до території житлової та громадської забудови (перспективна), що відображено у п. 9 Містобудівних умов. Згідно з Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2010 року (рішення КМР від
28.03.2002 №370/1804) земельна ділянка за функціональним призначенням відноситься частково до території громадських будівель і споруд та промислової території.

30. Відповідач проти позову заперечив. Містобудівні умови обмеження надані з порушенням абз. 2 п. 2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109. Відтак, вважав оспорюване рішення законним та обґрунтованим.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

(а) висновки суду першої інстанції

31. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірне рішення є необґрунтованим, не містить норм Закону, на підставі яких прийнято та на підставі яких діяв відповідач.

32. Головний інспектор, приймаючи рішення про скасування Містобудівних умов та, відповідно, визначаючи підставою для прийняття свого рішення абз. 2 п. 2.4.

Порядку № 109, керувався нормою, яка наділяє повноваженнями приймати рішення про відмову у видачі Містобудівних умов іншого суб'єкта, однак, вказана норма не наділяє головного інспектора повноваженнями скасовувати Містобудівні умови.

Більш того, вказаний абз. 2 п. 2.4. взагалі не визначає підстав для скасування Містобудівних умов, а тим більше головним інспектором. Вказаний Порядок взагалі не визначає підстав для скасування Містобудівних умов, як і власне самої процедури скасування.

33. Відповідно до ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

34. У даному випадку, Містобудівні умови містять визначення наміру забудови - будівництво житлового комплексу з прибудованими приміщеннями торговельного призначення. Вищезгаданим рішенням Київської міської ради та договором оренди земельної ділянки визначено цільове призначення земельної ділянки: для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-житлового комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, розважального і торговельного призначення, з наземним і підземним паркінгами, зі знесенням існуючого майнового комплексу.

35. Відповідачем під час розгляду справи не доведено невідповідності змісту Містобудівних умов вимогам вказаного рішення Київської міської ради, умовам договору оренди в кореспонденції з вимогами ~law5~ з урахуванням висновку Інституту Генерального плану м. Києва" від 18.08.2017 № 15-1557, відповідно до якого передбачається функціональне призначення вказаної земельної ділянки як території житлово-громадської забудови, у проекті Детального плану території Татарка та Лук'янівка як території багатоквартирної багатоповерхової житлової забудови. Отримання цього висновку у свою чергу свідчить про виконання позивачем положень пункту 9 Містобудівних вимог. При цьому, як вже зазначалося, відповідно до Концепції стратегічного розвитку міста Києва (1 стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року) земельна ділянка належить до території житлової та громадської забудови (перспективна).

36. Заявлені та погоджені місцевою владою наміри забудови, визначені у Містобудівних умовах, не змінюють цільового призначення земельної ділянки та не свідчать про порушення Департаментом, а тим більше - позивачем, вимог профільного законодавства. У даному випадку позивач отримав містобудівні умови від уповноваженого органу, а отже навіть можливе допущення цим органом невідповідності чи неузгодженості у наданому документі не може нести негативних наслідків для позивача, який, при цьому, не допускав недобросовісної поведінки у спірних відносинах.

(б) висновки суду апеляційної інстанції

37. Суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції. Цей суд зазначив, що містобудівними умовами враховано зміст містобудівної документації (генеральний план населеного пункту та детальний план території), у тому числі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, а також Концепцію стратегічного розвитку міста Києва (І стадія Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до 2025 року), з урахуванням рішення Київської міської ради від 15.12.2011 №940/7176 щодо цільового призначення земельної ділянки.

38. При цьому, колегія суддів врахувала, що Містобудівні умови та обмеження видані у червні 2015 року, а рішення про їх скасування прийнято лише у червні 2017 року. За цей час позивач провів ряд робіт, пов'язаних із їх реалізацією, а також поніс відповідні затрати як матеріальні, так і часові.

39. Колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуване рішення відповідача прийняте за відсутності порушень вимог містобудівного законодавства, з порушенням принципу "пропорційності", без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

40. Водночас висновок суду першої інстанції про те, що головний інспектор, скасовуючи містобудівні умови, керувався нормою Порядку №109, яка не наділяє його відповідними повноваженнями, що є достатньою і самостійною підставою для висновку про протиправність оскаржуваного рішення, колегія суддів вважала помилковим. Позаяк, такі повноваження надані головному інспектору Законом "Про регулювання містобудівної діяльності", а відтак не можна стверджувати, що у даній частині відповідач діяв протиправно. У зв'язку з чим, наведений висновок місцевого суду було виключено із мотивувальної частини рішення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

41. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи з таких підстав:

А) судами не взято до уваги, що перевіркою встановлено невідповідність цільового та функціонального призначення земельної ділянки Генеральному плану міста Києва на період до 2020 року. Тобто наміри забудови земельної ділянки не відповідають містобудівній документації;

Б) містобудівні умови суперечать Закону та нормам діючого Генерального плану міста Києва на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804. При цьому станом на час розгляду справи Генеральний план міста Києва 2025 не затверджений, а тому не є нормативно-правовим актом, що може бути підставою для надання містобудівних умов;

В) не відповідає дійсності висновок суду про те, що спірне рішення головного інспектора не містить визначення в чому саме полягає порушення, а отже є невмотивованим та не містить норм закону, на підставі яких його було прийнято.

Такий висновок суду спростовується тим, що в оспорюваному рішенні міститься норма закону (абз.2 п.2.4 Порядку №109), яку було порушено. При цьому в рішенні не повинно зазначатися в чому саме полягає порушення законодавства.

42. До касаційної скарги приєднався ОСОБА_3. Він брав участь у справі у стадії апеляційного провадження, а тому є учасником справи.

43. У заяві, що надійшла до суду 24.10.2018 зазначає, що суди попередніх інстанцій порушили норми містобудівного та земельного законодавства, зокрема об'єднали поняття "цільове призначення земельної ділянки" (термін земельного законодавства) та "функціональне використання території" (термін містобудівного законодавства). Як наслідок, суд порівнював відповідність цільового призначення земельної ділянки намірам забудови, задекларованим в містобудівних умовах. Тоді як мав порівняти наміри забудови із функціональним призначенням території, яка визначена Генеральним планом міста Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради 28.03.2002 № 370/1804.

44. Рішення Київської міської ради від 15.12.2011 щодо цільового призначення земельної ділянки не може бути підставою для визначення відповідності чи невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації, оскільки таке не є містобудівною документацією.

45. Суди не застосували ст. 11, 13, 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо визначення переліку містобудівної документації та помилково застосували Концепцію стратегічного розвитку м. Києва та висновок КО "Інститут Генерального плану" як документи, що підтверджують відповідність намірів забудови містобудівній документації.

46. Окрім того, суди порушили норми процесуального права, оскільки не надали оцінки всім доказам та аргументам Відповідача та ОСОБА_3, зокрема не дослідили витяг з містобудівного кадастру, за яким відповідно до Генерального плану територія по АДРЕСА_1 за функціональним призначенням належить до промисловості.

47. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, який надійшов до суду 10.10.2018.

У відзиві покликається на добросовісність власних дій та правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанції. Містобудівні умови (п.8, п. 9 розділу "загальні дані") відповідають цільовому призначенню земельної ділянки та враховують містобудівну документацію, зокрема Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804; Концепцію стратегічного розвитку міста Києва (І стадія Генерального плану розвитку м.

Києва та його приміської зони до 2025 року), ухвалену рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 №35/4847, з урахуванням рішення Київської міської ради від
15.12.2011 №940/7176 щодо цільового призначення Земельної ділянки.

48. Позивач вважає, що оспорюване рішення винесене не з метою захисту інтересів територіальної громади м. Києва чи держави, оскільки сама громада планує використати ділянку для житлової та громадської забудови. Містобудівні умови не мають негативного впливу на права чи інтереси держави чи громади.

49. Окрім того, у додаткових поясненнях позивач покликається на принцип "належного врядування", застосування якого у цій справі пов'язує із неможливістю скасування містобудівних умов, виданих з помилками з боку третьої особи.

50. Представник третьої особи - Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надав пояснення (надійшли до суду 27.08.2019), в яких звертає увагу на порушення процедури проведення перевірки. Зокрема, в акті перевірки не наведено мотивів неможливості усунення виявлених відповідачем порушень та не складено протокол про правопорушення.

51. Окрім того звертає увагу на те, що відповідач не мав права на проведення перевірки, оскільки Містобудівні умови було видано 27.05.2015, а закон, за яким відповідач набув право на проведення нагляду, набрав чинності лише 01.09.2015.

Відтак, на його думку, порушено ст. 58 Конституції України в частині зворотньої дії закону в часі.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

52. Оцінивши доводи касаційної скарги та відзиву, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.

53. Ключовим правовим питанням у справі є законність Містобудівних умов та обмежень у контексті відповідності намірів забудови земельної ділянки по вул.

Половецькій, 4 Генеральному плану міста Києва та законність дій відповідача по їх скасуванню.

54. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" від
16.11.1992 № 2780-XII при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, зокрема:

- розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів;

- урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій;

- урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва;

- інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об'єктів;

- участь громадян, об'єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об'єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

- захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

55. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій.

56. Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038).

57. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

58. Відповідно до ч. 1,2 ст. 17 Закону № 3038 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

59. Генеральний план міста Києва затверджено рішенням Київської міської ради від
28.03.2002 № 370/1804. Він був чинним на час видання Містобудівних умов.

60. Відповідно до ст. 25 Закону № 3038 режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

61. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

62. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

63. Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (п. 3 ч. 4).

64. Неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому за ч. 2 ст. 5 Закону № 3038 вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

65. Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси розходяться.

66. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 2 Закону № 3038 планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

67. Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

68. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

69. Відтак, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

70. Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським та приватним інтересам. При ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності.

71. Водночас, загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено ст. 17 Закону № 3038.

З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території. Він встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (ст. 18 Закону № 3038).

Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Він розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції (ст. 19 Закону № 3038).

72. З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038.

73. Посилання на Концепцію стратегічного розвитку міста Києва, схвалену рішенням Київської міської ради від 16.09.2010 № 35-4847 Суд відхиляє, оскільки зазначеним рішенням схвалено основні положення Концепції стратегічного розвитку міста Києва як основу для розробки Генерального, плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та доручено виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) забезпечити у 2010-2011 роках розробку Генерального плану розвитку міста Києва та його приміської зони до 2025 року та подання його на затвердження Київської міської ради.

74. Концепція є проміжним документом, спрямованим на розробку Генерального плану, але не є містобудівним документом, який рівнозначний чинному Генеральному плану.

75. З цих же причин Суд не може взяти до уваги висновки КО "Інститут Генерального плану" щодо врахування цільового призначення ділянки в матеріалах Генерального плану 2025 р.

76. Отже, містобудівні умови та обмеження, які не відповідають генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські та приватні інтереси при плануванні та забудові територій, власників будівель, що оточують місце будівництва, а тому порушують основи містобудування, визначені ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 та ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011.

77. З урахуванням наведеного, суди попередніх інстанцій повинні були з'ясувати відомості щодо території по вул. Половецькій, 4, передбачені Генеральним планом м. Києва та іншою містобудівною документацією (у разі її наявності), та перевірити чи відповідають їм містобудівні умови та обмеження.

78. У справі, що розглядається, суд першої інстанції не аналізував Генерального плану м. Києва, а суд апеляційної інстанції не врахував відомості Генерального плану м. Києва, за якими територія земельної ділянки на перетині вулиць Половецького та Багговутівської за функціональним призначенням належить до території промисловості.

79. Суди не надали оцінки витягу щодо чинних містобудівних регламентів від
20.04.2016, який містить ці відомості (т. 1 а. с. 145), незважаючи на те, що цей доказ є важливим, доречним та на ньому наполягав ОСОБА_3. Суд не мотивував, чому цей доказ не було взято до уваги.

80. Як наслідок, суди не з'ясували, на яких підставах у пункті 9 Містобудівних умов з посиланням на Генеральний план міста Києва зазначено, що функціональне призначення земельної ділянки "частково територія громадських будівель та споруд та промислова територія", в той час як відповідно до витягу щодо чинних містобудівних регламентів ця ж територія належить до "території промисловості".

Причини цієї невідповідності не було досліджено та пояснено, хоча це питання є ключовим у спорі.

81. Окрім того, під час касаційного провадження було оглянуто витяг з чинних містобудівних регламентів та виявлено, що текстова і графічна частина не співпадають. Встановлення причин цієї невідповідності та оцінка їх впливу на законність наданих позивачу Містобудівних умов виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.

82. Доводи третьої особи щодо недотримання порядку перевірки Суд відхиляє, оскільки вони виходять за межі доводів касаційної скарги. Самостійної касаційної скарги третя особа не подавала. Водночас, у цій частині Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що відповідач мав правові підстави для перевірки третьої особи в порядку будівельного нагляду.

83. Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

84. З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку, що оскаржувані судові рішення ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, без дослідження та оцінки зібраних у справі доказів та наведення мотивів їх відхилення.

85. Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково - судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

86. Законом не передбачено відшкодування судових витрат суб'єкту владних повноважень у разі задоволення його касаційної скарги частково.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 353, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2018 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва як суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 09 вересня 2019 року

Суддя В. М. Кравчук

Суддя А. А. Єзеров

Суддя О. П. Стародуб