ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2020 року

м. Київ

справа № 826/15890/14

адміністративне провадження № К/9901/58621/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Шарапи В.М., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2017 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Смолія І.В., суддів: Аблова Є.В., Григоровича П.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Земляної Г.В., Лічевецького І.О.) у справі за позовом Приватного підприємства «Фірма «Мисак» (далі - ПП «Фірма «Мисак») до ДАБІ про скасування постанов та припису, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2014 року ПП «Фірма «Мисак» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:

- визнати протиправними та скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві (далі - інспекція ДАБІ) від 08 січня 2014 року №№ 02/14/7/26-24/0801/02/3, 03/14/7/26-25/0801/02/3 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;

- визнати протиправним та скасувати припис інспекції ДАБІ від 24 грудня 2013 року.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 25 жовтня 2017 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував постанови інспекції ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08.01.2014 № 02/14/7/26-24/0801/02/3 та № 03/14/7/26-25 0801/02/3.

Визнав протиправним та скасував припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві від 24.12.2013.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що враховуючи те, що ПП «Фірма Мисак» не здійснювало будівництво (реконструкцію), не розпочинало експлуатацію спірного об`єкта будівництва, не вводило в експлуатацію зазначене приміщення, тому і не зобов`язано було реєструвати декларацію про початок виконання таких робіт та вводити в експлуатацію такий об`єкт будівництва.

Отже, застосування до позивача положень пп.4 та 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19.01.2012 є необґрунтованим.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

08 серпня 2018 року ДАБІ звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати і передати справу на новий розгляд.

У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.

Судами не взято до уваги, що відповідно до п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461, експлуатація об`єктів, неприйнятих в експлуатацію, забороняється.

Реконструйована будівля без документів, що дають право на виконання будівельних робіт та затвердженого проекту, отже, зазначені об`єкти є самочинними.

Посилаються на те, що положення частини першої статті 58 Конституції України в даному випадку не можуть застосовуватися.

У даному випадку позивач безперервно скоював правопорушення щодо експлуатації приміщень після їх реконструкції без прийняття їх в експлуатацію.

Факт реконструкції та експлуатації об`єкта підтверджується здійсненою фотофіксацією та не заперечується позивачем. До того ж факт реконструкції горища підтверджується наявними в матеріалах справи технічними паспортами, оскільки в них відсутній план або експлікація горища, або відомості (відмітки) про його реконструкцію.

Висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили. Висновок експерта від 18.06.2018 № 2535 є таким, що не відповідає вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельним нормам, стандартам та правилам.

Висновком експерта встановлено, що спірна будівля відноситься до класу наслідків (відповідальності) ССІ та належить до ІІ (другої) категорії складності. Тоді як посадовою особою інспекції ДАБІ визначено ІІІ категорію складності цього об`єкту.

У відзиві на касаційну скаргу ПП «Фірма «Мисак» просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 серпня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 18 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року № 1021/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Шарапа В.М., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Інспекцією ДАБІ на підставі звернення гр. ОСОБА_1 від 26.11.2013 вх. №7/26-С-2611/1 проведена позапланова перевірка дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил по провулку Новопечерському, 19/3, у Печерському районі м. Києва, за результатами якої складено акт від 24.12.2013.

Перевіркою з виїздом на об`єкт 24.12.2013 встановлено, що власником нежитлового приміщення, розташованого за адресою: провулок Новопечерський, 19/3 у Печерському районі м. Києва , є ПП «Фірма «Мисак», яке експлуатується під офіси.

Перевіркою також встановлено, що ПП "Фірма Мисак" виконано будівельні роботи з реконструкції зазначеної будівлі, а саме: змінено техніко-економічні показники шляхом влаштування прибудови до будівлі, також перевіркою встановлено, що горищний поверх також реконструйовано, шляхом влаштування нових приміщень під офіси без документів, які б надавали право на виконання будівельних робіт, що є порушенням ст. 34, 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Також перевіркою встановлено, що будівля за вказаною вище адресою експлуатується без прийняття в експлуатацію після виконання будівельних робіт із реконструкції, відповідно до вимог законодавства України, чим порушено ч. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Відповідно до ДБН В. 1.2-14-2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ", додатку М ДБН А.2.2-3-2012 "Склад міст проектної документації на будівництво" та ДСТУ-Н Б В. 1.2-16:2013 визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва" зазначений об`єкт будівництва відноситься до III категорії складності.

У зв`язку з виявленням порушень відповідачем 24.12.2013 винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагається:

з 24.12.2013 заборонити експлуатацію нежитлової будівлі до усунення порушення відповідно до вимог чинного законодавства;

до 27.01.2014 усунути виявлене порушення у сфері містобудівного законодавства відповідно до вимог чинного законодавства.

24.12.2013 інспекцією ДАБІ складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, із фіксуванням суті правопорушення та повідомленням про розгляд справи у сфері містобудівної діяльності, що відбудеться 08.01.2014 о 10:00 год. у приміщенні Інспекції.

Інспекція ДАБІ 08.01.2014 за результатами розгляду справи у сфері містобудівної діяльності прийняла постанови:

- № 02/14/7/26-24/0801/02/3, якою до ПП «Фірма Мисак» за вчинення правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», застосовано штрафні санкції у розмірі 109 620,00 грн;

- № 03/14/7/26-25/0801/02/3, якою до ПП «Фірма Мисак» за вчинення правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», застосовано штрафні санкції у розмірі 109 620,00 грн.

Вважаючи вказані припис та постанови про накладення штрафних санкцій протиправними, позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлюються Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VІ), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Зі змісту пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), вбачається, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п.п. 3); забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію (п.п. 10).

За приписами частини восьмої статті 39 Закону № 3038-VІ експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється. Таким чином, експлуатація спірного об`єкта, який не прийнято в експлуатацію, заборонена законом.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 34 Закону № 3038-VІ замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів будівництва, що належать до І-ІII категорій складності.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлена відповідальність за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації, на об`єктах III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

Згідно з пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації: об`єктів III категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

При цьому, з дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об`єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24.10.2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21.09.2000 №1988-111).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22.12.2011 № 4220-VI Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п.п. 4 і 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачають, що суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації; експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року призначено у справі судову будівельно-технічну експертизу. На розгляд експертизи постановлено наступні питання: 1) Коли було виконано будівельні роботи з реконструкції нежитлової будівлі за адресою: м. Київ, провулок Новопечерський, 19/3 літ «г», а саме: змінено техніко-економічні показники шляхом влаштування прибудови до будівлі, влаштовано нові віконні прорізи, реконструйовано горище шляхом влаштування нових приміщень під офіси? 2) Яка категорія складності нежитлового приміщення за адресою: м. Київ, провулок Новопечерський, 19/3 літ «г»? Також, висвітлити інші питання, що виникнуть у ході проведення експертизи.

Товариством з обмеженою відповідальністю «Київська незалежна судово-експертна установа» 18.06.2018 року проведено судову будівельно-технічної експертизу по адміністративній справі № 826/15890/14 за результатами якої складено висновок експерта № 2535, яким встановлено: 1. На об`єкті «Нежитлова будівля (літ. «Г») по провулку Новопечерському, 19/3 в м. Києві» проводилися будівельно - технічні роботи, а саме: виконано заміна шиферного покриття покрівлі на покриття з металочерепиці, покриття покрівлі в просторі горища підшито утеплювачем з влаштуванням пароізоляції, виконана обшивка приміщення горища з дерев`яних елементів, влаштоване покриття підлоги в приміщенні горища з дерев`яних елементів, проведена заміна віконних заповнень з дерев`яних конструкцій на металопластикові, всередині приміщень виконаний ремонт із застосуванням гіпсокартонних конструкцій, водоемульсійних покриттів, влаштовано підлогове покриття з ламінату і керамічної плитки в період 2009-2014 років. Зазначені будівельно-ремонтні роботи входять до складу «капітального ремонту», ознаки «реконструкції» будівлі відсутні; 2. Об`єкт «Нежитлова будівля «Г») по провулку Новопечерському, 19/3 в м. Києві відноситься до класу наслідків (відповідальності) CCI та належить до II(другої) категорії складності.

Крім того, як встановили суди, відповідно до висновку експертного будівельно-технічного дослідження, здійсненого Київською незалежною судово-експертною установою від 04.05.2015 року № 1196 встановлено, що нежитлова будівля, яка розташована за адресою: м. Київ, провулок Новопечерський, 19/3 літ «г», відноситься до II категорії складності.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Рішенням від 09.02.1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема положення пп. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт та за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб`єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема розпочали відповідне будівництво та не ввели в експлуатацію відповідні об`єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об`єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов`язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об`єкта містобудування з початку його використання.

Частиною 8 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20.11.2012 року № 5496-VI, встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов`язок введення об`єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об`єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб`єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов`язок, не ввели об`єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 04.03.2014 року у справі № 21-433а13 та, зокрема, у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 826/19576/13-а.

Зважаючи на викладене, передбачені пп. 4 та 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (в редакції Закону України від 22.12.2011 року № 4220-VI) штрафні санкції можуть бути застосовані до суб`єкта містобудування лише у випадку вчинення ним відповідних порушень після 19.01.2012 року.

Відповідно до акта передачі частини майна від 01.06.1995 року ТОВ «Обчислювальний центр» передало у власність ПП «Фірма «Мисак» приміщення загальною площею 286 кв.м., що знаходиться за адресою: м. Київ, провулок Новопечерський, 19/3 літ «г».

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що під час прийому-передачі зазначеного приміщення, інвентаризація з обмірами загальної площі приміщення в 1995 році не здійснювалась.

У зв`язку з чим, в 2000 році було проведено уточнення, про що зазначено в технічному паспорті.

Київське міське бюро технічної інвентаризації своїм листом від 14.04.2016 року № 4736 (И- 2016) повідомило ПП «Фірма «Мисак», що станом на 06.11.2000 року та 30.12.2003 року загальна площа нежитлової будівлі становила 293,3 кв. м. Під час проведення інвентаризації, самочинного будівництва не виявлено. Після демонтажу прибудови (гр. приміщень № 3) загальна площа зменшилась на 5,5 кв. м та становить 279,4 кв. м. По відношенню до матеріалів первинної інвентаризації загальна площа зменшилась внаслідок проведення поточного ремонту та обшиття стін гіпсокартоном.

Як вбачається з копії інвентаризаційної справи за 2003 рік останній капітальний ремонт приміщення «Г» проводився в 1972 році, тобто до набуття, ПП «Фірма «Мисак» права власності на зазначене приміщення.

Отже, суди встановили, що ПП «Фірма «Мисак» не здійснювало будівництво (реконструкцію), не розпочинало експлуатацію спірного об`єкта будівництва, не вводило в експлуатацію зазначене приміщення, тому дійшли обґрунтованого висновку про те, що вказане товариство не зобов`язане було реєструвати декларацію про початок виконання таких робіт та вводити в експлуатацію такий об`єкт будівництва.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При цьому, доводи касаційної скарги щодо помилковості висновків попередніх судів у цій справі фактично зводяться до правової оцінки обставин у справі та дослідження доказів та не спростовують правильності висновків судів.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : С.Г. Стеценко

В.М. Шарапа