ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

Іменем України

07.03.2018 Київ К/9901/13434/18 826/5355/14 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження заяву Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року у справі

за позовом ОСОБА_3

до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури

про визнання протиправними дій, -

в с т а н о в и в :

24 липня 2017 року Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури звернулась до Верховного Суду України із заявою про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року з підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою Верховного суду України від 26 липня 2017 року відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про визнання протиправними дій для перегляду ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання пп. 1 п. 1 та пп. 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (в чинній редакції) матеріали заяви Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про перегляд судового рішення передано до Верховного Суду.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями (провадження №К/9901/13434/18, адміністративна справа №826/5355/14) для розгляду зазначеної заяви визначено наступну колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя (суддя-доповідач) - Данилевич Н.А., судді - Бевзенко В.М., Шарапа В.М.

У відповідності до пп. 1 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (в чинній редакції) заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви розглядаються без повідомлення та виклику учасників справи, за винятком випадку, коли суд з огляду на обставини справи ухвалить рішення про інше.

У квітні 2014 року ОСОБА_3 звернувся в суд з позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури України (далі - ВКДКА) про визнання неправомірними дій відповідача стосовно не допуску його, як адвоката та представника ВКДКА від міста Севастополя, до участі у засіданні Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури України 17-18 жовтня 2013 року та 13 листопада 2013 року.

В обґрунтування позову посилався на те, що його неправомірно не було допущено до участі в засіданні ВКДКА 17-18 жовтня 2013 року та 13 листопада 2013 року з посиланням на рішення про зупинення його права на зайняття адвокатською діяльністю, так як за приписами частини 5 статті 31 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року №5076-VI (далі - Закон № 5076-VI ) підстав для такої відмови не встановлено.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2014 року, залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2014 року, у задоволенні позову відмовлено. Суди виходили з того, що адвокат, право якого на заняття адвокатської діяльності зупинено, також не може брати участь у роботі органів адвокатського самоврядування, однак Закон не пов'язує це обмеження строком зупинення права на заняття адвокатською діяльністю. Разом з тим, як зазначили суди попередніх інстанцій, аналіз частини 4 статті 31 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачає можливість лише поновлення права на заняття адвокатською діяльністю, проте ні цією, ні іншими статтями Закону не передбачено, що з поновленням права на заняття адвокатською діяльністю, особа також поновлює своє право члена органу адвокатського самоврядування (вищого чи регіонального), до якого його було обрано до зупинення права на заняття адвокатською діяльністю. Таким чином, суди дійшли висновку, що право на участь в органі адвокатського самоврядування, до якого адвоката було обрано, не поновлюється після закінчення строку притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Вищий адміністративний суд України за результатами розгляду касаційної скарги ОСОБА_3 дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів попередніх інстанцій та закриття провадження у справі. Своє рішення суд касаційної інстанції мотивував тим, що на спірні правовідносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється, оскільки такі правовідносини стосуються внутрішньостатутної діяльності ВКДКА.

Частиною 1 ст. 235 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) передбачалось, що Верховний Суд України переглядає судові рішення в адміністративних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 236 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) сторони та інші особи, які беруть участь у справі, мали право подати заяву про перегляд судових рішень в адміністративних справах після їх перегляду в касаційному порядку.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 237 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) заява про перегляд судових рішень в адміністративних справах може бути подана виключно з підстав неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права - при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів.

У заяві про перегляд судового рішення Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року та направити справу на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.

Як на приклад неоднакового застосування норм процесуального права заявник посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2014 року у справі №К/800/44049/14 (справа №827/2585/13-а). Так, Вищим адміністративним судом України відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополя від 9 грудня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2014 року, якою відмовлено у задоволенні позову про визнання незаконними дій відповідачів щодо не допуску ОСОБА_3, як представника у Вищій кваліфікаційно-дисциплінарній комісії адвокатури від міста Севастополя до участі у засіданні Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури України 19 квітня 2013 року. Також в якості неоднакового правозастосування заявник наводить постанови Верховного суду України у справах №6-2750цс-15 від 27 січня 2016 року, №825/1440/14 від 02 лютого 2016 року та у справі №821/1904/14 від 25 лютого 2016 року, з яких чітко вбачається правова позиція суду, зокрема, що вказані спори є предметом розгляду адміністративних судів у порядку саме адміністративного судочинства. Крім того, заявник вказує на висновки, зроблені Вищим спеціалізованим судом України з розгляду цивільних і кримінальних справ в ухвалі від 11 вересня 2013 року, відповідно до яких спір, переданий на вирішення суду у справі за позовом ОСОБА_4 до ВККА при КМУ про визнання дій незаконними, скасування рішень, припинення дисциплінарного провадження є публічно-правовим та підлягає вирішенню за правилами КАС України.

Суд перевірив доводи, наведені у заяві заяву Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року, і дійшов висновку про таке.

Відповідно до статті 55 Конституції України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За частинами першою, третьою статті 59 Основного Закону України кожен має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав. Для забезпечення права на захист від обвинувачення та надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах в Україні діє адвокатура.

Згідно з частинами першою, другою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

В абзаці третьому пункту 3.1 мотивувальної частини Рішення від 30 вересня 2009 року №23-рп/2009 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_5 щодо офіційного тлумачення положень статті 59 Конституції України Конституційний Суд України наголосив на тому, що праву особи на правову допомогу, закріпленому у статті 59 Конституції України, відводиться важлива роль у забезпеченні реалізації, захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина в Україні <…>. Це право є одним із конституційних, невід'ємних прав людини і має загальний характер. Здійснення права на правову допомогу засноване на дотриманні принципів рівності всіх перед законом та відсутності дискримінації за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, соціального походження <…> або іншими ознаками.

Преамбулою до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» №5076-VI від 05 липня 2012 року (далі - Закон №5076-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що цей Закон визначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.

За частинами першою, другою, третьою статті 2 Закону №5076-VI адвокатурою України визнається недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.

Згідно зі статтею 3, частиною першою статті 4, пунктом 2 частини першої статті 1 цього ж Закону правовою основою діяльності адвокатури України є Конституція України, цей Закон, інші законодавчі акти України. Адвокатська діяльність здійснюється на принципах верховенства права, законності, незалежності, конфіденційності та уникнення конфлікту інтересів. Під адвокатською діяльністю розуміється незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.

Згідно зі статтею 5 Закону №5076-VI адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.

У пункті 3 частини першої статті 1 Закону №5076-VI адвокатське самоврядування визначається як гарантоване державою право адвокатів самостійно вирішувати питання організації та діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом.

У відповідності до ч. 1 ст. 43 та п.п. 1, 2, 3, 6, 7 ч. 1 ст. 44 цього Закону адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов'язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката. Завданнями адвокатського самоврядування є забезпечення незалежності адвокатів, захист від втручання у здійснення адвокатської діяльності; підтримання високого професійного рівня адвокатів; утворення та забезпечення діяльності кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури; забезпечення ведення Єдиного реєстру адвокатів України; участь у формуванні Вищої ради юстиції у порядку, визначеному законом.

Адвокатське самоврядування реалізується через утворені ним структурні організаційні форми, необхідні для функціонування адвокатури як інституту, на який покладається забезпечення права кожного на отримання правової допомоги.

Згідно з частиною другою статті 46 Закону № 5076-VI адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), ВКДКА, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України (далі - РАУ), з'їзду адвокатів України.

За частинами першою, п'ятою статті 50 цього Закону кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів. До повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать: організація та проведення кваліфікаційних іспитів; прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту; прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів; вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, ВКДКА, РАУ, з'їзду адвокатів України.

Відповідно до ч.ч 1, 4 ст. 52 цього ж Закону Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є колегіальним органом, завданням якого є розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури. Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури розглядає скарги на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури; узагальнює дисциплінарну практику кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури; виконує інші функції відповідно до цього Закону.

Частинами 9, 10 зазначеної статті встановлено, що Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є юридичною особою і діє відповідно до цього Закону, інших законів України та положення про Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури.. Установчим документом Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури є положення про Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, яке затверджується з'їздом адвокатів України.

Мета та завдання Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, її склад, виконання функцій, правові засади діяльності Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, правомочність цього органу, порядок підготовки і проведення засідань ВКДКА визначаються безпосередньо Положенням про Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури та Регламентом Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури.

Із системного, сутнісного та цільового підходу до розуміння зазначених конституційних положень та положень профільного (базового) законодавчого акта, який визначає статус, мету, завдання та функції адвокатури, убачається, що адвокатура як інституція та її діяльність в аспекті забезпечення реалізації конституційного права особи на правову допомогу набуває певних особливих властивостей суб'єкта публічних відносин. Ця властивість адвокатури увиразнюється (посилюється) метою її служіння суспільному інтересу шляхом надання своєчасної і належної правової допомоги у поєднанні з виконанням делегованих їй державою окремих владних повноважень.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Справа адміністративної юрисдикції переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу. Тобто, суспільний інтерес, а відтак і публічно-правовий характер правовідносин випливає з повноти реалізації функцій адвокатури із захисту прав невизначеного кола осіб.

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що коли виникає спір із правовідносин, у яких адвокатура, як особлива формація реалізує надані їй правоможності в означеному сенсі, як-от у разі обмеження права особи на зайняття адвокатською діяльністю або прийняття рішення про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю, оскарження рішення про накладення дисциплінарного стягнення, інші подібні за суттю і значенням дії, зокрема й щодо делегованих державною владних повноважень, то такий спір за наявності для цього підстав може підпадати під ознаки публічно-правового, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Водночас, як згадано вище, адвокатура є недержавним самоврядним інститутом (формуванням, об'єднанням), що самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, визначеному Законом №5076-VI.

Законом №5076-VI визначені структурні організаційні одиниці адвокатського самоврядування, порядок формування, повноваження та правила самоврядної діяльності адвокатури (конференції адвокатів регіону, ради адвокатів регіону, кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури регіонів, голова ради адвокатів регіону, ВКДКА, ревізійні комісії адвокатів регіонів, Вища ревізійна комісія адвокатури, РАУ, голова РАУ, з'їзду адвокатів України). Цим Законом встановлено, зокрема, хто входить до складу цих структур, як, ким, в якій кількості і в якому порядку обираються голова та члени цих органів, й визначено, що відносини, які виникають з приводу зазначених питань, входять до сфери повноважень органів адвокатського самоврядування.

Статтею 6 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з частиною першою статті 17 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Відповідно до частини третьої цієї статті компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, зокрема, щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) обєднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (пункт 4).

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується з'ясуванням правової природи дій та/чи бездіяльності ВКДКА як органу адвокатського самоврядування, які за законом і статутом віднесені до повноважень цієї самоврядної організації адвокатів і є питаннями її внутрішньої діяльності.

На такі спірні правовідносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Таким чином, оскільки спір, що є предметом розгляду даної справи, виник в ході вирішення органом адвокатського самоврядування внутрішньо-організаційних питань, пов'язаних з формуванням та роботою цього органу, то суд касаційної інстанції дійшов правомірного висновку, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

З огляду на викладені обставини, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заяви Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про перегляд судового рішення, та, відповідно, підстав для скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року.

На підставі викладеного, керуючись пп. 1 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), ст.ст. 235, 236, 237, 244 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), Суд, -

п о с т а н о в и в:

У задоволенні заяви Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

В.М. Шарапа