Чи потрібен загальний нагляд прокуратурі як засіб забезпечення законності у державному управлінні?

Розглядаючи прокурорський нагляд, як засіб забезпечення законності у державному управлінні, тобто діяльність прокуратури спрямовану на забезпечення законності, слід визначити, що такою діяльністю по суті переважно є нагляд за додержанням та правильним виконанням законів всіма суб’єктами права, який історично отримав назву „загального нагляду” прокуратури. Загальний нагляд є найбільш обширною сферою діяльності прокуратури і здійснюється, в тому числі щодо забезпечення відповідності закону державного управління в усіх його проявах.

Загальний нагляд радянськими вченими традиційно визначався, як нагляд за точним та єдиним виконанням законів державними та громадськими органами, організаціями, їх посадовими особами, а також громадянами у сфері державного та громадського управління.[i] Сьогодні в Україні завдяки хвилі демократичних реформ та норм діючої Конституції України тривалий час існує невизначеність з предметом прокурорського нагляду і це є центральною проблемою не тільки при розгляді прокурорського нагляду як засобу забезпечення законності, а взагалі при визначенні меж компетенції прокурорської діяльності.

Так, ст. 121 Конституції України передбачає вичерпний перелік функцій прокуратури України: підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави в суді, у випадках, визначених законом, нагляд за додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Після повернення до Конституції України в редакції 2004 року, яке відбулося 21 лютого 2014 року, знову добавилась функція нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

При цьому у п. 9 перехідних положень Конституції України зазначається, що „прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і ведення в дію законів, що регулюють її функціонування.”[ii]

Досі залишається відкритим питання, які функції повинна здійснювати прокуратура і якими повноваженнями для цього прокуратура має бути наділена. Як серед науковців так і серед практиків, а також на політичному рівні триває дискусія про необхідність чи пагубність покладання на прокуратуру функції нагляду за додержання та правильним застосуванням законів всіма суб’єктами права, тобто функції загального нагляду.

Це спричинило в суспільстві новий оберт обговорення предмету прокурорського нагляду та включенням до нього загального нагляду і ця проблема є однією з центральних та надзвичайно актуальних у процесі побудови правової держави. По суті, якщо повністю відмовитись від загального нагляду прокурорський нагляд, як засіб забезпечення законності майже повністю ліквідується з системи гарантій законності.

Отже думки розділилися. Узагальнено можна виділити принаймі три основних оціночних підходи з приводу здіснення органами прокуратури загального нагляду спрямованого на забезпечення законності в тому числі у державному управлінні.

Перша група вчених вважає, що предметом прокурорського нагляду є і залишається загальний нагляд і це тільки сприяє зміцненню законності. Внесенні 8 грудня 2004р. зміни до Конституції на думку цієї групи остаточно довели правильність їх позиції. Друга група вчених виходить з того загальний нагляд повинен залишатися предметом прокурорського нагляду протягом так званого перехідного періоду до досягнення населенням України європейського рівня демократії, законності, правосвідомості, культури та заможності. Тривалість такого перехідного періоду визначається по-різному, або взагалі не прогнозується. Нарешті третя група вчених в принципі не сприймає загальний нагляд як позитивний процес, а його фактичне існування вважає порушенням діючої Конституції. Ця група наполягає на тому, що при існуванні загального нагляду законність більше порушується ніж забезпечується, особливо у сфері захисту прав людини та громадянина.

На думку О. Ф. Андрійко, „проблема здійснення загального прокурорського нагляду за дотриманням і виконанням законів у сфері виконавчої влади має місце лише у тій частині, що стосується тривалості виконання цієї функції прокуратурою. Коли завершиться процес побудови демократичної держави з усіма інститутами забезпечення прав і свобод громадян та створення відповідної правової бази досягне рівня, коли функція нагляду за дотриманням законодавства в повному обсязі буде законодавчо закріплена за судовою владою (яка здійснюватиме і контроль за додержанням законності в діяльності контролюючих органів у сфері виконавчої влади), тоді відпаде і сама необхідність прокурорського нагляду.”[v]

Погоджуючись з наведеною думкою, автор хоче звернути увагу, що з моменту прийняття Конституції вже пройшло вісімнадцять років, а реального реформування прокуратури не відбувається і внесені до Конституції, щодо повернення прокуратурі функції загального нагляду свідчать про відсутність навіть приблизних термінів ліквідації такого неєвропейського явища. Нікому невідомо точно скільки буде тривати так званий перехідний період, проте напевно часові визначення такого періоду не будуть істотно сприяти реформуванню.

Протилежною є думка В. В. Сухоноса, який вважає, що „ліквідація такої функції, як нагляд за додержанням та застосуванням законів, у перехідний період (а саме цього прагнуть деякі творці судово-правової реформи), коли корупція і організована злочинність проникли майже у всі прошарки суспільства, на наш погляд буде трагедією.”[vi] Далі, В. В. Сухонос відмічає, що „перехідні положення, передбачені розділом XV Конституції України, продовжують діяти, і незважаючи на те, що п’ятирічний строк закінчився, прокуратура здійснює наглядові функції. Це свідчить про те, що дія зазначеного Закону зумовлена як конституційними вимогами, так і реаліями політичного, правового і соціально-економічного життя держави.”[vii]

На думку автора статті, це перш за все свідчить якраз про те, що діюча влада весь п’ятирічний період відведений на реформування повністю бездіяла і надалі продовжує бездіяти у напрямку побудови прокуратури та системи судів, зокрема адміністративних судів за європейською моделлю.

Характерним, що у вчених - прихильників залишення за прокуратурою функції загального нагляду хоча б на перехідний період, які є переважно за сумісництвом працівниками органів прокуратури, немає визначеності тривалості такого перехідного періоду.

Для автора є очевидним, що подібний „перехідний період” буде тривати до тих пір - доки взагалі будуть допускатися розмови з цього приводу, а при його часового визначенні термін дії буде постійно подовжуватися за надуманими причинами. Адже навіть у перехідний період на здійснення функції загального нагляду прокуратурі будуть постійно виділятися кошти, в системі органів прокуратури будуть постійно працювати службовці, а сам факт існування загального нагляду буде об’єктивно заважати розбудові системи судового контролю європейського зразка, яка за думкою ряду осіб, в тому числі більшості прокурорських працівників буде взагалі не потрібна. Протидія ліквідації загального нагляду залишиться існувати і на політичному рівні, і серед вищих посадових осіб органів виконавчої влади, оскільки вони природньо не зацікавленні у створенні досі не діючої системи судового контролю, яка зможе обмежити свавілля та зловживання з їхнього боку, а також зменшить можливість неправового владного впливу на громадян.

Прихильники залишення за прокуратурою функції загального нагляду узагальнено мотивують це наступним: 1) чіткий розподіл у законодавстві та на практиці функцій кримінального переслідування, обвинувачення та правосуддя, змагальність сторін при розгляді справ у суді, необов’язковість пропозицій прокурора для суду, остаточність рішення суду – все це тільки сприяє зміцненню законності. 2) неспроможність жодного органу державної влади виконати функцію загального нагляду на сучасному етапі, навіть суду. 3) необхідно створювати нові правоохоронні структури, що потребує значних фінансових ресурсів та матеріальної бази. 4) надзвичайно велика кількість звернень громадян до прокуратури, яка забезпечує оперативний, кваліфікований, безкоштовний захист: громадяни звертаються до прокуратури частіше ніж до суду оскільки судовий процес є довгим, дорогим, заформалізованим і потребує спеціальним знань для участі в ньому. 5) у випадку явного очевидного порушення закону тільки прокуратура здатна оперативно відреагувати та усунути таке порушення, на відміну від судів, в яких процедура розгляду займе тривалий час. 6) „багатоканальність” – громадянин має можливість вибору засобів захисту своїх прав та інтересів, як до прокуратури так і до суду чи інші контрольні органи. 7) прокуратура не має права втручається у господарську діяльність піднаглядних суб’єктів, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству, не підміняє органи відомчого управління та контролю. 8) відсутність ефективної та дієвої судової системи, низькій рівень демократизації, декриміналізації, правосвідомості населення.

Прихильники позбавлення прокуратури функції загального нагляду, в свою чергу, наводять інші доводи: 1) прокуратура в Україні з сьогоднішнім обсягом повноважень, її організація та функції перешкоджають розвитку незалежної судової системи, здійсненню законного та справедливого судочинства. 2) відбувається підміна суду прокуратурою, внаслідок чого сам судовий розгляд набуває обвинувальний та репресивний уклон. 3) існування прокуратури в сучасному діючому вигляді не відповідає європейським стандартам захисту прав і свобод людини і громадянина. 4) загальний нагляд є інструментом позаекономічного примушення і може використовуватися як замовлений тиск на підприємців.

Як видно з наведених переліків загальний нагляд має свої плюси та мінуси свого існування, тому беззаперечне і єдиноправильне розв’язання „проблеми загального нагляду” напевно неможливе, без практичних результатів.

На думку автора, прокурорський загальний нагляд в умовах побудови правової держави об’єктивно не може здійснюватися ефективно, в тому плані якому він декларується та визначається законом виходячи з наступного. У наділенні прокуратури функцією нагляду за додержанням та виконанням законів міститься нерозв’язне протиріччя. В об’єкті нагляду можна виділити дві протилежності: з одного боку права людини і громадянина, а з іншого боку - захист прав та інтересів держави. Дуже часто порушення прав людини і громадянина відбувається під час реалізації державної влади і тому виходять від держави, точніше від органів державної влади, а ще точніше внаслідок порушення конкретними посадовими особами закону, які декларуючи захист інтересів держави чи прикриваючись мотивами суспільної користі забезпечують свої власні потреби заподіюючи при цьому шкоду іншим. Отже, виникає конфлікт у постановці самого завдання: як органу державної влади - прокуратурі одночасно захистити і інтереси держави, і права людини і громадянина у випадку їх діаметральності та протилежності, коли „держава” свідомо порушує права людини і громадянина задля забезпечення „державних” інтересів. Чи зможе державний орган - прокуратура, який не є судом, правильно керуючись законом відділити публічне від приватного і ефективно одночасно захистити державний інтерес та громадянське право?

Часто на практиці, на думку прокурорів, „інтереси” держави при здійсненні державного управління та права громадян чи юридичних осіб на яких державне управління розповсюджується є діаметрально протилежними, тому один і той ж орган – прокуратура - не може ефективно з одного боку відстоювати інтереси держави, а з іншого захищати права підвладних суб’єктів. Розуміння „інтересів держави” та їх співвідношення з правами громадян на практиці залишається суб’єктивною точкою зору прокурора, який як правило віддає перевагу носію влади, а не підвладному громадянину.

Отже, можна зробити висновок, що при покладанні протилежних за своїм змістом функцій на один державний орган - прокуратуру реальна законність забезпечена не буде.

Окрім цього, якщо Україна все ж такі збирається стати членом Європейського Союзу ми повинні працювати в напрямку уніфікації державно-владних органів до європейських стандартів. Адже, в країнах західної Європи немає такого державного органу, який здійснює загальний нагляд. До речі немає загального нагляду також і у США, де рівень захисту прав громадян надзвичайно високий. Тому, мабуть слід відмовитись від запроваджень перехідного періоду, а почати все ж таки здійснювати реформування прокуратури у напряму скорочення її функцій та звуження повноважень, як це пропонується Радою Європи.

Якщо розглянути предмет прокурорського нагляду в Російській Федерації, то можна констатувати, що спеціальним законом він розділений на дві окремі частини. Так, глава 1 розділу ІІІ Федерального закону РФ „Про прокуратуру” має назву „Нагляд за виконанням законі”, предметом якого є нагляд за додержанням Конституції РФ та виконанням законів, діючих на території РФ, федеральними міністерствами, державними комітетами, службами та іншими органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) та виконавчими органами державної влади суб’єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами воєнного управління, їх посадовими особами, а також органами управління та керівництва комерційних та некомерційних організацій. Глава 2 розділу ІІІ цього ж закону має назву „Нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина”, предметом якого є нагляд за додержанням прав та свобод людини і громадянина федеральними міністерствами, державними комітетами, службами та іншими органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) та виконавчими органами державної влади суб’єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами воєнного управління, їх посадовими особами, а також органами управління та керівництва комерційних та некомерційних організацій.[viii] Таким чином, у Росії законодавець спеціально окремо виділив дві функції прокуратури – нагляд за публічними інтересами та захист приватних прав.

Враховуючи російську модель, при визначенні предмету прокурорського нагляду, зокрема загального нагляду, на основі внесених 8 грудня 2004р. змін до Конституції його також можна умовно розділити на дві частини: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина та нагляд за додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади , органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

На думку автора, прокуратура повинна здійснювати нагляд за додержання та застосування законів з загальнодержавної позиції від імені всього народу України. Тобто такий нагляд повинен здійснюватись над діяльністю органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з метою запобігання та припинення порушення цими органами законів України і - як наслідок цього – втрат, насамперед матеріальних, держави Україна. Головним завданням прокуратури при виконані цієї функції є нагляд за конкретними посадовими особами, які здійснюють виконавчо-розпорядчі повноваження, виявлення та припинення зловживань, неправомірних та злочинних дій цими особами, які порушуючи закон і, використовуючи надану ним владу, наносять шкоду державі.

Слід підкреслити, що відомчі контролюючи органи пов’язані з підконтрольним об’єктом як організаційно утворюючи вертикальну структуру, так і функціонально, а саме необхідністю демонструвати та звітувати про конкретні результати за визначений проміжок часу. Тому адміністративний контроль не завжди у разі конфлікту законності та результативності буде віддавати перевагу законності, а інколи цілеспрямовано при виявленні порушень закону замовчувати їх та невідомо, коли виправляти. На відміну від контролю, результатом для прокурорського нагляду має бути саме кількість виявлених ним порушень закону при здійсненні державного та самоврядного управління конкретними посадовими особами, які спричинили шкоду правам та інтересам держави. Оцінюючи поведінку піднаглядних об’єктів виключно на предмет дотримання ними законності і не будучи обтяженим враховувати інші „життєві” обставини прокурорський нагляд стане противагою, а інколи альтернативою контролю, і в цілому буде підвищувати саму ефективність управління.

За такого підходу на прокуратуру покладається функція нагляду за додержанням та виконанням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, щодо захисту прав та інтересів держави. Таким чином, в частині забезпечення прав та інтересів держави прокурорський нагляд залишається спеціальною організаційно-правовою гарантією забезпечення законності у державному управлінні, а саме стає засобом, який в першу чергу зменшує можливості чиновників збагачуватися за рахунок держави. У зв’язку з цим, якщо розглядати систему органів прокуратури як окреме владне утворення, яка організаційно непов’язана з виконавчої владою та місцевим самоврядуванням, забезпечення законності у державному управлінні зможе стати дієвим та ефективним саме з загальнодержавної точки зору.

Отже, у ст. 121 Конституції України замість внесених та наведених вище змін можуть бути внесені доповнення у вигляді п’ятого пункту у наступній можливій редакції: „нагляд за додержанням та виконанням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, щодо захисту прав та інтересів держави, в порядку визначеному законом.” Оскільки створюючи прокуратуру у січня 1722р. Петро I в своєму Указі назвав її ”оком государевим”,[ix] надання прокуратурі функції нагляду фактично за забезпеченням прав та інтересів держави при здійсненні державного управління приблизить її сучасне функціонування до первісного призначення.

За умови звуження предмету прокурорського нагляду захист прав і свобод людини і громадянина у випадку їх порушення органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами буде здійснюватися переважно адміністративними судами, які ще досі в Україні не діють, а судовий контроль стане провідним засобом забезпечення законності у державному управлінні.

Отже, підсумовуючи можна зробити висновок, що предмет загального нагляду прокуратури, як засобу забезпечення законності у державному управлінні має бути істотно звужений. Прокурорський нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами в принципі не може бути дієвим та ефективним і від цієї функції прокуратури слід відмовитись. Пропонуємо залишити за прокуратурою функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами з загальнодержавної позиції, тобто спрямувати прокурорський нагляд на запобігання та припинення порушенням прав та інтересів держави (насамперед, матеріальних збитків держави), які виникають при здійсненні державного управління внаслідок протиправних діянь державних службовців. Отже, за такого підходу прокурорський нагляд буде відновлювати законність у разі порушення прав та інтересів держави тільки державними службовцями.

На останнє можна впевнено сказати, що сьогодні досі залишається повна невизначеність з подальшою долею такої функції прокуратури як загальний нагляд, тому залишається сподіватись, що ситуація проясниться у найближчий рік, а розвиток прокуратури в Україні буде відбуватися за європейською моделлю.

[i] Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., Издательство Ленинградского

университета. 1990.- 82

[ii] Конституція України. К., «Просвіта», 1996. –С. 57

[iii] ЗУ «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991р., № 1789-xii.

[iv] Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні. Автореф. дис.

док. наук., Х, 2003.-5…

[v] Андрійко О. Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади. К., „Наукова думка”,

2004.-С.119

[vi] Сухонос В. В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність. Монографія. Суми,

„Університетська книга”, 2004.- С. 273

[vii] Сухонос В. В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність. Монографія. Суми,

„Університетська книга”, 2004.- С. 305

[viii] Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», М., «Омега-Л»,

2005.- С. 12-15

[ix] Михайленко О. Р. Прокуратура України: Підручник.- К.: „Юрінком Інтер”, 2005.-С. 31