Запровадження правового інституту суспільної недовіри

Запровадження інституту суспільної недовіри та розширення функцій судового контролю у державному управлінні

Хоча Україна і декларується як правова держава, де згідно Конституції одним з основних принципів під час здійснення державного управління визначається принцип законності, в реальному житті в останні декілька років у державному управлінні утвердилась стійка тенденція ігнорування на всіх рівнях керівними посадовими особами прав та інтересів громадян, визначених законодавством.

Національне законодавство містить в собі потужну нормативно-правову базу, яка детально регламентує функціонування ряду традиційних засобів забезпечення законності, в тому числі у державному управлінні, таких як відомчий та міжвідомчий контроль, парламентський контроль, судовий контроль, прокурорський нагляд та звернення громадян. Незважаючи на те, вже звичайним стали формальність перевірок та ревізій, які здійснюються під час здійснення державного контролю, невтручання органів прокуратури у справи інших державних органів без спеціальної “вказівки”, ігнорування або надання беззмістовних “відписок” державними органами за зверненнями громадян та невиконання рішень судів, особливо тих, що стосуються відновлення порушених державними органами прав, зокрема у разі виплат грошових компенсацій. Незважаючи на те, що діючи закони і потребують удосконалення, головна причина панування правового нігілізму у державному управління полягає у тому, що у разі порушення законності не працюють визначені законодавством механізми відновлення законності і притягнення винних осіб до відповідальності, тобто має місце загальне невиконання законів.

Якщо комплексно підходити до проблеми невиконання законів та неефективності засобів забезпечення законності у державному управлінні, то можна виділити соціальну і правову складові, причому соціальна складова є визначальною.

Сумно, але слід констатувати, що сьогодні в Україні суспільство впливає на тих кого обирає, тільки під час наступних виборів, і те не завжди, та не контролює тих, кого обрані призначають на керівні посади, взагалі. Звичайно трапляються винятки з цієї тези, проте це скоріше випадковість чи збіг обставин, а не принцип.( хоча повинно бути навпаки). Суспільство і окремо кожного громадянина охопила віра в неможливість реалізації та захисту своїх прав законними засобами, і така віра кожен рік стає все сильнішою, вона стала основою сучасної суспільної та індивідуальної правосвідомості. Посадові особи органів державної влади, зокрема тих органів, які створені для забезпечення законності у державному управлінні є породження та невід’ємною частиною суспільства, на яке вони здатні впливати, і в більшості випадків вони не можуть, а також часто просто не бажають, щось змінювати. Тому написані за європейськими стандартами закони, роками залишаються тільки на папері і не виконуються державними органами, включаючи навіть ті державні органи, які повинні контролювати дотримання законності іншими. Тому сьогодні дуже актуальним є запитання “Хто повинен контролювати самих контролерів? Саме в цьому полягає соціальна складова неефективності діючих засобів забезпечення законності у державному управлінні.

Одним зі способів вирішення проблеми невиконання законів є запровадження в правову систему України, зокрема в адміністративне право, принципово нового інституту права – висловлювання суспільної недовіри, який повинен значно розширити межі судового контролю над дотриманням та відновленням законності у державному управлінні.

Суспільна недовіра - це право громадянина, юридичної особи, політичної партії та іншого об’єднання громадян, ініціювати процедуру відсторонення (звільнення) державного службовця від виконання службових обов’язків через адміністративний суд за наявності підстав передбачених спеціальним законом.

Інститут державної служби адміністративного права містить у собі процесуальний принцип права - державний службовець приймається на службу до органу державної влади на посаду та звільняється з посади однією і тією же посадовою особою (органом) – керівником цього органу державної влади, або керівником вищестоящого органу.

Паралельно з запровадженням інституту суспільної недовіри необхідно розширити цей принцип права і визначити можливість адміністративного суду своїм рішенням у передбачених законом випадках відсторонювати державного службовця від виконання своїх посадових обов’язків або звільняти державного службовця з займаної посади без погодження з керівником чи вищестоящим органом.

Разом з цим необхідна розробка спеціального закону, який би чітко визначив виключний перелік підстав та порядок відсторонення (звільнення) державного службовця від займаної ним посади за рішенням суду та вніс би відповідні зміни в діюче законодавство. Такий закон може мати назву “Про судовий контроль над дотриманням законності у державному управлінні” і містити в собі досить радикальні правові норми.

Основною підставою для ініціювання відсторонення (звільнення) державного службовця від виконання службових обов’язків через суд має бути наявність декількох фактів неправомірних дій цього державного службовця встановлених іншими рішеннями суду. Тобто разом зі скаргою заявник в першу чергу буде подавати копії рішень судів, які будуть розглядатися судом як докази. Оскільки згідно правого принципу, який закріплений в нормах усіх діючих процесуальних кодексів України, - “факт встановлений рішенням суду під час вирішення однієї справи не підлягає повторному доведенню при вирішенні іншої справи”, суд не буде знову розглядати по суті всі випадки порушення законності державним службовцем, а буде вважати факти порушення законності державним службовцем встановлені в рішеннях суду доведеними і такими що не потребують повторного розгляду. Апріорі державний службовець повинен діяти виключно в межах законності і за порушення законодавства повинен нести юридичну відповідальність, тому при наявності ряду фактів порушень законності в різних випадках цей службовець не повинен перебувати на державній службі. Розповсюдженим є явище, коли посадова особа, яка за сучасним законом має право і повинна звільнити державного службовця, котрий систематично порушує законність, не реагує на це або в силу певних обставин навіть покриває порушника, тому і повинно право відсторонення(звільнення) від виконання службових обов’язків бути надано також суду.

Суд розглядаючи скаргу про відсторонення (звільнення) державного службовця при прийнятті рішення має оцінити наступні чинники: кількість, спосіб та характер порушень законності державним службовцем, фактичне виконання державним службовців рішення суду, яке зобов’язує його вчинити певні дії, строк такого виконання, ступінь відновлення порушеного права, яке відбулося внаслідок неправомірних дій державного службовця, розповсюдження відомостей про порушення законності державним службовцем в засобах масової інформації, рекомендаційні роз’яснення видані стосовно порушення законності іншими компетентними державними органами, інші документи пов’язані з неправомірною діяльністю державного службовця. Суд також викликає заявника та державного службовця, на якого подано скарга і заслуховує їх доводи, пояснення та заперечення, а також може викликати будь-яких інших осіб у якості свідків для допиту, якщо в цьому виникне необхідність.

За результатами розгляду скарги суд має прийняти одне з таких рішень: про відмову у задоволенні скарги, про відсторонення державного службовця від виконання службових обов’язків та про звільнення державного службовця.

Треба відразу визначити, що відповідно до пропонуємого закону суд не зможе відмовити у задоволенні скарги за наявності більше ніж 3-х порушень законності встановлених рішенням протягом половини року незалежно від їх змісту. Доцільно надати суду право задовольняти скаргу і за меншої кількості порушень законності за умови їх умисності, особливого цинізму, або якщо вони спричинили тяжкі наслідки, або якщо відомості про порушення набули широкого розповсюдження у засобах масової інформації, внаслідок чого негативно вплинули на авторитет цілого державного органу.

У випадку постановляння рішення, щодо відсторонення державного службовця від виконання службових обов’язків, такий державний службовець з моменту вступу рішення у законну силу відразу втрачає право підпису всіх належних до компетенції посади документів і надалі за вибором вищестоящої посадової особи чи органу може бути переведений на менш відповідальну посаду. До призначення нової особи на місце відстороненого державного службовця обов’язки відстороненої особи може виконувати перший заступник чи інша посадова особа про що має бути зазначено в рішенні суду.

Для того, щоб закон, що пропонується, реально діяв, в ньому мають бути чітко визначені підстави, при яких суд буде зобов’язаний звільнити своїм рішенням державного службовця. (В противному випадку вже саме рішення буде порушувати норму матеріального права і буде скасовано вищестоящою судовою інстанцією.) Такими підставами можуть бути: наявність фактичного невиконання хоча б одного рішення суду, яке зобов’язує державного службовця вчинити певні дії у встановлений законом чи самим рішенням строк без поважних причин визначених законом, наявність більше 5-ти порушень законності різного характеру державним службовцем протягом року, наявність 2-х порушень законності одного характеру або стосовно однієї особи державним службовцем протягом 2-х років, наявність 1-го грубого порушення законності, яке призвело до тяжких наслідків. Під тяжкими наслідками можна розуміти значний розмір заподіяної особі матеріальної та моральної шкоди, а також неможливість фактичного відновлення порушеного права.

Слід підкреслити, що підстави звільнення (відсторонення) можуть бути і іншими та потребують подальшого дослідження виходячи із загальнонаціональної статистики та європейських стандартів.

Відомості про порушення державними службовцями законності мають обов’язково оприлюднюватися і бути загальнодоступними. Для цього при Вищому адміністративному суді України необхідно створити допоміжний орган – Інформаційний центр, який буде вести загальний реєстр рішень суду про визнання актів, дій та бездіяльності державних службовців неправомірними. Суд після кожного постановляння такого рішення і набрання ним законної сили автоматично буде надсилати копію цього рішення до Інформаційного центру і вносити його в реєстр. Рішення, які встановлюють порушення державними службовцями законності в Інформаційному центрі будуть реєструватися в першу чергу у фамільному порядку, що дозволить дуже швидко встановлювати за запитом, наприклад, скільки і якого змісту рішення були постановлені проти начальника районної податкової інспекції Митаря В. В. У Інформаційному центрі будь-який суб’єкт адміністративних відносин, включаючи органи державної влади зможе отримати всю наявну інформацію (або її відсутність) у формі довідки або безпосередніх копій рішень стосовно конкретної посадової особи і після цього навести цю інформацію як підставу при висловлюванні суспільної недовіри або як підставу захисту від відсторонення (звільнення). Дані Інформаційного центру стануть одним із основних критеріїв оцінки загального рівня законності у державному управлінні.

Більш того необхідно передбачити, що при призначенні особи на посаду у державному органі Національне агентство України з питань державної служби буде зобов’язана також звертатися до Інформаційного центру і у випадку наявності відомостей про порушення цією особою законності раніше і внаслідок цього подальшого звільненню чи інколи відсторонення відмовляти у призначенні на посаду. Така інновація – обмеження пов’язане з прийняттям на державну службу - необхідно закріпити в ЗУ “Про державну службу”, що дозволить уникнути переведення порушника законності – “типового номенклатурщика” з однієї посади на іншу. Таким чином, при звільненні державного службовця на підставі рішення суду, ця особа отримує фактично “волчий квиток” і вже не зможе надалі проходити державну службу на іншій посаді чи в іншому органі. У випадку, якщо така особа все ж таки буде прийнята на державну службу, таке призначення може бути визнано незаконним через суд будь-яким суб’єктом адміністративного права, а дії особи, яка підписала наказ про призначення неправомірними.

Створення такого нового правового інституту, як суспільна недовіра та надання суду права своїм рішенням відсторонювати (звільняти) державного службовця від виконання своїх обов’язків, на мій погляд, зробить судовий контроль провідним і самим діючим засобом забезпечення законності у державному управлінні вже через декілька років.

Найцінніше, що є у державного службовця це його посада ( крісло на якому він сидить, кабінет в якому він находиться та підпис, який він має право ставити) і головне для нього цю посаду не втратити. Сьогодні єдиний хто може позбавити державного службовця його посади це вищестоящий керівник, тому головне для державного службовця це є не дотримання законності при виконанні своїх службових обов’язків, а неухильне виконання всіх вказівок свого керівництва, в том числі незаконних. Доки державний службовець влаштовує своє керівництво він буде перебувати на посаді, незалежно від кількості судових рішень, якими визнаються дії державного службовця неправомірними, розповсюдження відомостей про незаконність таких дій в засобах масової інформації або висловлювання численних громадських незадоволень. Сам державний службовець це дуже добре розуміє і така його впевненість у власній безкарності дозволяє не виконувати приписи законів і зловживати службовим становищем.

Як свідчить практика державні службовці не відповідають на запити і не реагують на скарги по-суті, або найчастіше дають коротенькі “відписки” у 95 % випадків, органи прокуратури не втручаються у справи інших державних органів у 90% звернень до них, а представники державних органів при оскарженні дій посадових осіб не з’являються до суду у 70 % викликів. При цьому судді навіть на третю неявку представника державного органу ніколи не накладають на керівника органу адміністративний штраф. Більша кількість прийнятих проти суб’єкта владних повноважень рішень суду не виконуються роками (особливо ті, що стосуються стягнення з державного органу збитків), внаслідок подальшої бездіяльності органів державної виконавчої служби. В багатьох випадках державні виконавці бездіють, тому що вже на їх запити не відповідають, а їх постанови не виконуються, при цьому вони також відмовляються накладати штрафи на посадових осіб державного органу чи передавати матеріали у прокуратуру. Навіть, якщо і матеріали провадження по невиконанню рішення суду і будуть передані у прокуратуру, прокурор успішно витримавши місяць надає висновок про відсутність підстав, щодо порушення кримінальної справи за ст. 382 КК України (невиконання службовою особою вироку, рішення, постанови, ухвали суду). Надалі в принципі можна оскаржити бездіяльність прокурора до вищестоящого прокурора або до суду, ( хоча така процедура прямо законодавчо не виписана), проте фактичний рух справи припиниться надовго і можна вже забути з порушення якого права все почалося. Таким чином, існує непохитне порочне коло, яке є одним з проявів неефективності діючих засобів забезпечення законності у державному управлінні. Слід також додати, що дуже рідко хтось з державних службовців, дії яких були визнані судом неправомірними несе дисциплінарну чи матеріальну відповідальність, ніхто навіть ніколи не вибачається, а навпаки знаходиться з громадянином у таких випадках у стані “війни”.

Наведений приклад порочного кола, в основі якого знаходиться найдієвіше “телефонне право” яркомовно говорить про марність сподівань на добрих та відповідальних керівників, або на внутрішню порядність та боязнь порушення законності державними службовцями. Чиновники всі разом дбають про таку незрозумілу “маленьким українцем” річ, як “честь мундиру, тому громадяни повинні мати визначену законом можливість особисто, а також через неполітичні громадські організації, впливати на державних службовців, які систематично порушують законність. Державний службовець у свою чергу буде намагатися всіма можливими засобами уникати судових розглядів неправомірності своїх дій та розповсюдження відомостей про них в засобах масової інформації і буде особисто “зацікавлений” у випадку порушення законності власноручно відновити у найкоротший термін порушене право.

З запровадження процедури відсторонення (звільнення) державного службовця від виконання службових обов’язків на підставі рішення суду значно підвищиться ефективність діяльності громадських правозахисних організація, (наприклад таких як Асоціація платників податків в Україні), які будуть створювати на підставі даних Інформаційного центру власні “чорні списки” державних службовців, які систематично порушують законність і планово ініціювати відсторонення (звільнення) таких державних службовців від виконання ними службових обов’язків.

Таким чином, у випадку запровадження інституту суспільної недовіри та передачі адміністративному суду права своїм рішенням відсторонювати (звільняти) державного службовця від виконання службових обов’язків, такий традиційний засіб забезпечення законності у державному управлінні як судовий контроль виходить на якісно новий рівень, що дасть можливість протягом декількох років істотно змінити на краще загальний рівень законності у державному управлінні.

Разом з цим прийняття спеціального закону, який буде регламентувати процедуру відсторонення (звільнення) державного службовця від виконання службових обов’язків на підставі рішення суду визначить не тільки реалізацію забезпечення законності у державному управлінні, а стане також безпрецедентним крок у забезпеченні прозорості та відповідальності влади перед суспільством.