Висновок щодо відтермінування дня набрання чинності Закону «Про Державне бюро розслідувань»

Останнім часом в засобах масової інформації поширюється інформація, ніби у зв’язку зі вступом у дію Закону «Про Державне бюро розслідувань» прокуратура втрачає повноваження щодо проведення досудового розслідування, і з першого березня розслідування справ про злочини проти Майдану буде зупинено.

У коментарі УНІАН заявили, що «через невнесення парламентом змін до зазначеного Закону Генпрокуратура де-юре не має права продовжувати розслідування справ про злочини проти Майдану, при цьому де-факто їх нікуди передавати, і тому вони залишаться у Генпрокуратурі до моменту початку повноцінного функціонування Державного бюро розслідувань. При цьому до ухвалення змін парламентом продовжувати розслідування таких справ фактично можна, але з юридичної точки зору ці розслідування пізніше можуть визнати незаконними».

Водночас Прем’єр-міністр України А. Яценюк висловив переконання, що Державне бюро розслідувань не запрацює з 1 березня 2016 року.

У зв’язку із цією інформацією вважаю за необхідне висловити позицію Центру політико-правових реформ з правовою оцінкою ситуації, яка склалася.

1. Відповідно до Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК), досудове слідство здійснюється органами досудового розслідування. У ст. 38 КПК визначено перелік таких органів, серед яких слідчих підрозділів органів прокуратури дійсно немає.

З цього приводу у пункті 1 Розділу ХІ «Перехідні положення» КПК визначено:

«До дня введення в дію положень частини четвертої статті 216 цього Кодексу повноваження щодо досудового розслідування здійснюють слідчі органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначеними цим Кодексом, – щодо злочинів, передбачених частиною четвертою статті 216 цього Кодексу.

Після введення в дію положень частини четвертої статті 216 цього Кодексу кримінальні провадження, розпочаті слідчими органів прокуратури, у тримісячний строк передаються слідчими цих органів відповідному органу досудового розслідування з урахуванням підслідності, визначеної цим Кодексом».

Таким чином, передачу відповідних кримінальних проваджень КПК пов’язує із днем введення в дію положень частини четвертої статті 216 цього Кодексу.

2. Частина четверта статті 216 КПК наразі діє в редакції Закону №771-VIII від 10 листопада 2015 року.

Згідно із його пунктом 1 Розділу II «Прикінцеві положення» цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Оскільки його вперше опубліковано в газеті «Голос України» 25 листопада 2015 року, то він набрав чинності 26 листопада 2015 року.

Пункт 2 Розділу II «Прикінцеві положення» цього Закону визначає: «Кримінальні провадження, розпочаті слідчими органів внутрішніх справ, безпеки та прокуратури до дня набрання чинності цим Законом, у тримісячний строк передаються слідчими цих органіввідповідним органам досудового розслідування з урахуванням підслідності, визначеної Кримінальним процесуальним кодексом України».

Таким чином, відповідно до цього Закону, кримінальні провадження, розпочаті слідчими органів прокуратури до 26 листопада 2015 року, у строк до 26 лютого 2016 року мали би бути передані слідчими органів прокуратури слідчим органів державного бюро розслідувань, якби цей орган існував.

Якщо ж кримінальні провадження немає кому передавати (немає «відповідних органів досудового розслідування»), то провадження не передаються. І такий підхід абсолютно не суперечить Закону.

Крім того, нагадаю, що у пункті 1 Розділу ХІ «Перехідні положення» КПК йдеться про день введення в дію положень частини четвертої статті 216 КПК, а в пункті 1 Розділу II «Прикінцеві положення» – про набрання чинності Законом, який містить нову редакцію статті 216 КПК.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України у справі про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів від 6 жовтня 2010 року №21-рп/2010, «закони чи окремі їх положення можуть вводитися в дію після дня набрання ними чинності». При цьому Конституційний Суд України нагадав, що відповідно до пункту 9 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України прокуратура продовжує виконувати функцію попереднього слідства до введення в дію відповідних законів.

Отже, Закон, яким визначено нову редакцію статті 216 КПК, набрав чинності, але в дію його не введено, – і не може бути введено, доки не розпочне свою діяльність Державне бюро розслідувань (далі – ДБР).

3. 12 листопада 2015 року прийнято Закон «Про Державне бюро розслідувань».

Відповідно до пункту 1 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» цей Закон набирає чинності з дня утворення Кабінетом Міністрів України Державного бюро розслідувань, але не пізніше 1 березня 2016 року, крім положень частин другої та третьої статті 11 цього Закону (щодо формування Конкурсної комісії), які набирають чинності раніше – з 1 січня 2016 року.

Пунктом 4 цього ж Розділу визначено, що «матеріали кримінального провадження, які на день набрання чинності цим Законом перебувають в іншому органі досудового розслідування на стадії досудового розслідування, але відповідно до цього Закону підслідні Державному бюро розслідувань, у тримісячний строк після початку здійснення Державним бюро розслідувань функції досудового розслідування передаються до відповідного підрозділу (органу) Державного бюро розслідувань для продовження провадження».

Таким чином, сам Закон «Про Державне бюро розслідувань» набирає чинності «не пізніше 1 березня 2016 року» (міг набрати чинності і раніше, але лише у разі, якби Кабінет Міністрів України утворив ДБР раніше 1 березня 2016 року).

Проте, згідно з цим же Законом день набрання ним чинності і день передачі матеріалів кримінального провадження від слідчих органів прокуратури слідчим органів ДБР не збігаються: якщо Закон набере чинності 1 березня 2016 року, то матеріали кримінального провадження повинні бути передані до ДБР у тримісячний строк після початку здійснення Державним бюро розслідувань функції досудового розслідування.

4. Ключовим моментом для визначення дати передачі матеріалів кримінального провадження стає момент початку здійснення Державним бюро розслідувань функції досудового розслідування.

Очевидно, що зазначену функцію ДБР може почати виконувати лише після того, як будуть виконані дії, які уможливлять виконання цим органом вказаної функції:
1) призначення на посади Директора ДБР – Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до подання комісії з проведення конкурсу (Конкурсна комісія) на зайняття посади Директора ДБР, а також його першого заступника та заступника (ст. 11 Закону);
2) утворення ДБР – згідно з рішенням Кабінету Міністрів України (п. 3 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»);
3) призначення на посади директорів територіальних органів і керівників підрозділів центрального апарату ДБР та їхніх заступників (ст. 13 Закону);
4) призначення на посади осіб рядового і начальницького складу, державних службовців, інших працівників ДБР (ст. 14 Закону);
5) одночасне матеріальне, організаційне та інше забезпечення діяльності ДБР.

5. Відомо, що схожа ситуація утворилась в законодавстві у зв’язку із початком діяльності Національного антикорупційного бюро України (НАБУ).

Роботу НАБУ розпочато 4 грудня 2015 року, коли детективи Національного антикорупційного бюро України внесли до ЄРДР першу справу, про що у той же день оголосив директор НАБУ А. Ситник. Це і є початок здійснення функції досудового розслідування.

Проте, оскільки новий орган досудового розслідування ще не був здатний вести усі розслідування, віднесені законом до його підслідності, згідно із Законом №916-VIII від 24 грудня 2015 року було встановлено, що після введення в дію частини п’ятої статті 216 КПК розпочаті слідчими органів прокуратури кримінальні провадження «продовжують здійснюватися слідчими органів прокуратури, які користуються повноваженнями слідчих, визначеними цим Кодексом, до закінчення досудового розслідування, але не довше двох років».

Отже, навіть початок здійснення ДБР функції досудового розслідування не означає передачу йому відразу усіх кримінальних проваджень, які на той час будуть розслідувати слідчі органів прокуратури. Ці питання мають бути згодом додатково врегульовані в законодавстві.

Таким чином, після 1 березня 2016 року слідчі прокуратури мають юридичне повноваження та обов’язок продовжувати здійснювати розслідування у кримінальних провадженнях, які відповідно до закону підслідні ДБР, але на сьогодні ще перебувають в органах прокуратури на стадії досудового розслідування.

Матеріали зазначених кримінальних проваджень повинні бути передані до підрозділів (органів) ДБР для продовження провадження лише після початку здійснення ДБР функції досудового розслідування (і протягом трьох місяців з дня, коли ДБР розпочне здійснення цієї функції).

Вносити зміни до Закону «Про Державне бюро розслідувань» з метою відтермінування дня набрання ним чинності немає потреби.

доктор юридичних наук, професор
М.І. Хавронюк