Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.05.2018 року у справі №9901/581/18

УХВАЛА

25 травня 2018 року

Київ

справа № 9901/581/18

адміністративне провадження № П/9901/581/18

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Хохуляка В.В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання рішень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

22.05.2018 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (АДРЕСА_1) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (м. Київ, вул. Мельникова, 81-Б), далі - КДКП, в якій позивач просить суд:

визнати рішення КДКП від 22.02.2018 щодо відмови у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою ОСОБА_1 від 19.02.2018 протиправним;

визнати рішення КДКП від 25.04.2018 щодо відмови у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою ОСОБА_1 від 19.04.2018 протиправним;

зобов'язати КДКП відкрити провадження за скаргами ОСОБА_1 від 19.02.2018,19.04.2018 та їх розглянути.

Звертаючись до суду, позивач обґрунтовує позовні вимоги тим, що згідно скарги від 19.02.2018 ОСОБА_1 до КДКП оскаржувалась бездіяльність Генеральної прокуратури України стосовно невиконання рішення Печерського районного суду м.

Києва від 17.02.2005 та Вищого адміністративного суду України від 15.05.2007 щодо зобов'язання Генеральної прокуратури України провести розслідування заяв ОСОБА_1 про вчинення стосовно нього злочинів, однак членом КДКП ОСОБА_2 помилково визначено, що ОСОБА_1 оскаржувались дії прокурорів по невнесенню ЄРДР відомостей про злочин (заяви від 11.06.2004 та 12.12.2004), а не бездіяльність щодо невиконання рішення судів.

Позивач зазначає, член КДКП у своєму рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження перейшов до розгляду скарги по суті, вказуючи на збігання терміну притягнення до дисциплінарної відповідальності, що належить до повноважень складу КДКП за своїм призначенням. У якості підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження член КДКП посилається на частину 1 статті 45 Закону України "Про прокуратуру" - вказані висновки є помилковими та безпідставними.

Вищевикладене, на думку позивача, свідчить про протизаконність, упередженість та необ'єктивність рішення КДКП від 22.02.2018.

Крім того, позивач вказує на безпідставність відмови у відкритті дисциплінарного провадження членом КДКП ОСОБА_3 у рішенні від 25.04.2018, позаяк у якості підстави для відмови член КДКП посилається на частину 1 статті 45 Закону України "Про прокуратуру", проте ОСОБА_1 не є учасником кримінально-процесуального судочинства і до нього не можуть бути застосовані вимоги КПК, оскільки за численними заявами про злочини проти останнього, жодного процесуального провадження немає, процесуальний стан позивача, як учасника кримінального процесу залишається невизначеним.

Так, з оскаржуваного рішення від 22.02.2018 № 293дс-18 вбачається, що 21.02.2018 ОСОБА_1 звернувся до КДКП зі скаргою про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів Генеральної прокуратури України, просив за неналежне виконання службових обов'язків, порушення присяги та обов'язків прокурора, прокурорів Генеральної прокуратури України, винних у приховуванні злочинів щодо ОСОБА_1 керівництвом військового суду Дніпропетровського гарнізону та керівництвом військової прокуратури Південного регіону України, притягнути до дисциплінарної відповідальності, звільнивши з посади в органах прокуратури, а також вжити заходів по усуненню перешкод своєчасного та належного проведення досудового розслідування за заявами ОСОБА_1 про вчинення щодо нього злочинів керівництвом військового суду Дніпропетровського гарнізону і керівництвом прокуратури Південного регіону України від 11.06.2004 і 12.12.2004, з огляду на те, що 15.05.2007 вступило у силу рішення Печерського районного суду м. Києва, яким було визнано бездіяльність прокурорів Генеральної прокуратури України і яке досі не виконано.

21.02.2018 автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження дисциплінарну скаргу розподілено на члена КДКП ОСОБА_2

22.02.2018 членом КДКП ОСОБА_2 в ході вивчення дисциплінарної скарги, посилаючись на частину 1 статті 45 Закону України "Про прокуратуру", згідно якої рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження - встановлено, що факти протиправних дій прокурорів військової та Генеральної прокуратури України в межах кримінального процесу у судовому засіданні не оскаржувалися, оцінка їхнім діям чи бездіяльності судом не надавалася.

Таким чином, встановивши наявність підстав для відмови у відкритті дисциплінарного провадження, на підставі положень статті 46 Закону України "Про прокуратуру" КДКП своїм рішенням відмовила у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою ОСОБА_1 про притягнення до дисциплінарної відповідальності не вказаних прокурорів Генеральної прокуратури України.

Також, згідно оскаржуваного рішення від 25.04.2018 № 707дс-18 ОСОБА_1 звернувся
24.04.2018 до КДКП зі скаргою про вчинення дисциплінарного проступку прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та просив Комісію за неналежне виконання службових обов'язків, порушення присяги та обов'язків прокурора, прокурорів САП, винних у приховуванні заяви ОСОБА_1 про кримінальне правопорушення від 20.02.2018 притягнути до дисциплінарної відповідальності, звільнивши з посади в органах прокуратури, з огляду на невнесення керівництвом САП заяв про кримінальне правопорушення до ЄРДР.

24.04.2018 автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження дисциплінарну скаргу розподілено за членом КДКП ОСОБА_3

25.04.2018 членом КДКП ОСОБА_3 в ході вивчення дисциплінарної скарги встановлено, що з огляду на вимоги частини 1 статті 45 Закону України "Про прокуратуру" ОСОБА_1 процесуальних рішень, прийнятих згідно КПК України, якими встановлено порушення прокурором прав осіб або вимог закону до скарги не додано, про їх наявність не зазначено, скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

КДКП, керуючись частиною 2 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" рішенням від 25.04.2018 відмовила у відкритті дисциплінарного провадження за заявою ОСОБА_1

Аналіз позовних вимог та їх обґрунтування дають підстави для висновку, що позивач оскаржує рішення та діяльність КДКП щодо розгляду його скарг.

Частиною 4 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Згідно статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

відповідає позовна заява вимогам, встановленим статті 171 КАС України;

належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності;

позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених статті 171 КАС України.

Проаналізувавши обставини, дослідивши матеріали позовної заяви, ґрунтуючись на засадах верховенства права суд приходить до висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі за цим позовом необхідно відмовити, виходячи з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Кожна особа має право в порядку, встановленому частин 1 , 2 статті 55 Конституції України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина 1 статті 5 КАС України).

Конституційний Суд України в рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 55 Конституції України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України).

Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Також, у згаданому рішенні Конституційний Суд України зазначив: відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття " охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Отож, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Тобто, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, визначено статтею 266 КАС України.

Згідно з пунктом третім частини першої цієї статті встановлені нею правила, серед іншого, поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Як вбачається з позовної заяви та доданих матеріалів, КДКП оскаржуваними рішеннями відмовила у відкритті дисциплінарного провадження за дисциплінарними скаргами ОСОБА_1 про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів Генеральної прокуратури України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Відповідно до частини 1 статті 45 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України.

Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Згідно з пунктом 103 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Положення) дисциплінарне провадження передбачає: відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення.

Як визначено частинами 1 , 2 статті 46 Закону України "Про прокуратуру" секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.

Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, зокрема, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

Відповідно до пункту 107 Положення рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові.

В свою чергу, відповідно до частини 1 статті 50 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Аналогічний порядок оскарження встановлений пунктом 148 Положення.

Разом з тим, частиною 3 статті 124 Конституції України передбачено, що законом може бути визначений обов'язковий досудовий порядок урегулювання спору.

Згідно з пунктом 50 Положення, до суду можуть бути оскаржені рішення комісії про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Таким чином, оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на їх оскарження має виключно прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження.

Особи, за дисциплінарною скаргою яких відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження, не набувають статусу суб'єкта дисциплінарного провадження і в силу вимог законодавства позбавлені права оскаржувати відповідні рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, оскільки такі рішення не мають безпосереднього впливу на права, свободи та інтереси цих осіб і не порушують їх.

Натомість, вони мають право оскаржити таке рішення в порядку, встановленому частиною 10 статті 78 Закону України "Про прокуратуру", згідно положень якої, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження.

В свою чергу, згідно частини 2 статті 54 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають цей прокурор та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.

Суд, зазначає, що оскаржувані рішення, незважаючи на те, що їх прийнято у зв'язку з дисциплінарними скаргами заявника, не створюють для останнього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу не може порушувати і особистих прав та/або інтересів заявника.

Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у справах № 21-273а14, № 21-617а14, № 800/589/16, а також Верховний Суд у справах № 9901/15/17, № 9901/438/18.

Відтак, своє конституційне право на скаргу позивач реалізував, звернувшись із дисциплінарною скаргою до КДКП. Наслідки розгляду скарги особисто для позивача не встановлюють, не змінюють та не припиняють жодних прав та обов'язків, внаслідок чого відсутній об'єкт судового захисту.

Рішення суб'єкта владних повноважень - це результат вчинення певних дій його посадовими (службовими) особами, серед яких може бути проведення перевірки з питання, якого стосується це рішення. Оскільки правові наслідки для особи породжуються рішенням, порушене право особи може бути захищено судом у спосіб скасування рішення за відповідним позовом особи.

Спірні рішення КДКП від 22.02.2018 № 293дс-18,25.04.2018 № 707дс-18 як правовий акт індивідуальної дії, породжує правові наслідки лише для особи, у відношенні якої прийнято цей акт, і жодним чином не для позивача.

Частиною 3 статті 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

З матеріалів позовної заяви вбачається, що КДКП не вчиняла дій або бездіяльності, які б створювали для позивача права та обов'язки і породжували для нього право на захист, і, відповідно, право на звернення до суду з таким позовом.

Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити

Згідно пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до вимог частини другої цієї статті про відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу не пізніше п'яти днів з дня надходження позовної заяви.

Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання рішень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

-------------------------

В.В. Хохуляк

Суддя Верховного Суду