Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.04.2018 року у справі №9901/530/18

УХВАЛА

23 квітня 2018 року

Київ

справа №9901/530/18

адміністративне провадження №П/9901/530/18

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Пасічник С.С., перевіривши позовну заяву ОСОБА_1, ОСОБА_2 до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_3. про скасування рішення від 03 квітня 2018 року №468дс-18,

встановив:

17 квітня 2018 року (згідно дати штемпеля відділення поштового зв'язку на конверті) ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія) ОСОБА_3 про скасування рішення від 03 квітня 2018 року №468дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо вчинення невідомими (не зазначеними в дисциплінарній скарзі) прокурорами органів прокуратури Черкаської області дисциплінарного проступку та направлення матеріалів на додаткову перевірку іншому члену КДКП.

Проте, у відкритті провадження у справі за позовною заявою слід відмовити з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України закріплено обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Згідно із частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина 3 статті 124 Конституції України).

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Згідно із частиною 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів й особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 КАС України.

Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини 2 статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту".

Також у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1 , 2 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".

Відтак, гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За змістом частини 10 статті 131 Конституції України відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон №1697.

Частиною 1 статті 43 Закону №1697 передбачено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; 7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку; 8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів (стаття 44 Закону №1697).

Зокрема, пунктами 4 та 5 частини 1 статті 77 Закону №1697 визначено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів: розглядає дисциплінарні скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснює дисциплінарне провадження; за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених статтями 22, 170, 248, 266 КАС України, приймає рішення про накладення на прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Згідно із частинами 1 та 2 статті 45 Закону №1697 дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження. Право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.

Дисциплінарне провадження передбачає:

- відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги;

- розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора;

- прийняття рішення (пункт 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року; далі - Положення).

Відповідно до частини 1 та пункту 1 частини 2 статті 46 Закону №1697 секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження. Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

За змістом пункту 107 Положення рішення про відкриття дисциплінарного провадження або відмову у його відкритті приймається членом Комісії з урахуванням вимог частин 2 і 3 статті 46 Закону. Рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові. Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

Згідно із частиною 1 статті 50 Закону №1697 прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.

Норми такого ж змісту наведено у пункті 148 Положення.

При цьому, до суду можуть бути оскаржені рішення комісії:

- про відмову в зарахуванні кандидата до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів;

- про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності (пункт 150 Положення).

Частиною 10 статті 78 Закону №1697 закріплено право особи, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, на оскарження рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження.

Право ж на оскарження до суду така особа має лише щодо рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду її скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора (частина 2 статті 54 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року №1798-VIII).

Отже з наведеного вище правового регулювання можна зробити висновок, що оскарженню у судовому порядку підлягають ті рішення КДКП, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження.

Особи ж, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом №1697 і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження до суду рішень Комісії (як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття).

З матеріалів позовної заяви вбачається, що 22 березня 2018 року до КДКП з Адміністрації Президента України надійшла дисциплінарна скарга ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про вчинення невідомими (не зазначеними у дисциплінарній скарзі) прокурорами дисциплінарного проступку, яку автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження розподілено члену Комісії ОСОБА_3

В подальшому, оскільки вивченням дисциплінарної скарги встановлено, що вона не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурорів, рішенням від 03 квітня 2018 року №468дс-18 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження за сказаною дисциплінарною скаргою.

При цьому, звернувшись до Комісії з дисциплінарною скаргою на дії невідомих (не зазначених у скарзі) прокурорів органів прокуратури Черкаської області, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 реалізували своє передбачене частиною 2 статті 45 Закону №1697 право на таке звернення.

Разом з тим, з огляду на правовідносини, які виникли між позивачами і органом державної влади (прокуратури), стверджувані заявниками порушення КДКП їх суб'єктивних прав у зв'язку з відмовою у відкритті дисциплінарного провадження за фактом вчинення невідомими (не зазначеними в дисциплінарній скарзі) прокурорами дисциплінарного проступку не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують їх індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси як потерпілих від кримінального правопорушення.

До того ж, обраний позивачами спосіб захисту - оскарження рішення КДКП про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурорів, які, як стверджують позивачі, порушують вимоги КПК України, жодним чином не матиме позитивного впливу на хід досудового розслідування і не відновить/не захистить їх прав як потерпілих.

Крім того, оскаржуване рішення, незважаючи на те, що його прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявників, не створює для останніх жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус КДКП у цих правовідносинах, рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявників.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Втім, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства", слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому неможливо зазначити суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи.

Наведене узгоджується й з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 29 березня 2018 року у справі №9901/374/18 (П/9901/374/18), провадження №11-93заі18.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом, а тому у його відкритті слід відмовити на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України.

Керуючись статтями 22, 170, 248, 266 КАС України,

ухвалив:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1, ОСОБА_2 до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів ОСОБА_3. про скасування рішення від 03 квітня 2018 року №468дс-18.

Ухвала Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня постановлення..............

С.С. Пасічник,

Суддя Верховного Суду