Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.05.2019 року у справі №9901/265/19
Ухвала ВП ВС від 02.11.2020 року у справі №9901/265/19

УХВАЛА

24 вересня 2020 року

Київ

справа №9901/265/19

Провадження №П/9901/265/19, №П/9901/309/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого судді Коваленко Н. В.,

суддів: Стародуба О. П., Кравчука В. М., Бучик А. Ю., Чиркіна С. М.,

за участю секретаря судового засідання Буденка В. В.,

учасники справи:

представник позивача - Рахманов С. І.

представник відповідача, третьої особи - Долгов Ю. В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Президент України, Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, та за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Президент України, Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019;

- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019;

- зобов'язати ВРУ усунути порушення вимог частини 1 статті 139 Закону України від 10.02.2010 №1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі-Закон №1861-VI) шляхом повідомлення в газеті "Голос України" та в черговому номері Відомостей Верховної Ради України про неправомірне опублікування тексту, пойменованого як "Закон України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" від 21.02.2014 №742-VII" (далі-Закон №742-VІІ), як такого, що не було прийнято ВРУ та не було підписано Президентом України, та здійснити відповідні виправлення у базі даних "Законодавство України" на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від
23.05.2019 відкрито провадження у справі №9901/265/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет: Президент України, Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії в частині позовних вимог щодо ненадання по суті у встановлені законом строки відповіді на звернення народного депутата України ОСОБА_1 №03/04-19 від 11.04.2019. В решті позовних вимог у відкритті провадження у справі відмовлено.

Крім того, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції ще з одним позовом також до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019, та щодо ненадання копій документів, запитуваних у депутатському зверненні;

- зобов'язати ВРУ надати ОСОБА_1 відповідь по суті питань, викладених у його депутатському зверненні №02/04-19 від 11.04.2019, та надати йому належним чином завірені копії запитуваних документів.

Ухвалою від 10.06.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив провадження у справі №9901/309/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.

Ухвалою від 01.07.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду об'єднав в одне провадження справу №9901/309/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, а також справу №9901/265/19 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Президент України, Голова ВРУ Парубій Андрій Володимирович, Апарат ВРУ, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.

Розглядаючи справу в частині вимоги позовної про визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю з питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з положеннями частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС термін "публічно-правовий спір" вживається у КАС України у такому значенні: - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Частиною 1 статті 5 КАС України закріплено право кожної особи в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, окрім іншого, статтею 19 КАС України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; .

Частиною 2 цієї ж статті КАС України встановлено перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених Частиною 2 цієї ж статті КАС України; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті.

З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС України. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; .

За змістом статті 266 КАС оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб'єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

Статтею 75 Конституції України визначено що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Статтею 76 Конституції України проголошено, що конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.

У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі №1-6/2002 зазначено, що повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Під терміном "рішення" Верховної Ради України, який вживається в частині 2 статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном "акти", що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

На цьому наголошено у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 14.10.2003 №16-рп/2003 у справі №1-21/2003.

Таким чином, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, в тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

У Рішенні від 07.04.2004 №9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6).

Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).

Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106 Конституції України).

Як свідчать матеріали справи, спірні правовідносини у цій справі виникли, зокрема, у зв'язку з бездіяльністю Верховної Ради України, яка, на думку позивача, була допущена цим органом, і полягала у нездійсненні належного парламентського контролю з питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019, а саме - з питань дострокового припинення повноважень Президента України і його усунення з цієї посади.

Позивач, окрім іншого, наполягає й на тому, що Закон України від 04.02.2015 №144-VIII "Про позбавлення ОСОБА_3 звання Президента України" не є тим рішенням, яке він просив надати, тобто не є рішенням Верховної Ради України, прийнятим з дотриманням вимог статей 109, 110, 111 Конституції України, про усунення ОСОБА_3 з поста Президента України з підстав, передбачених статтею 108 Конституції України.

В свою чергу, у статті 108 Основного Закону України закріплено, що Президент України виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України. Повноваження Президента України припиняються достроково у разі: 1) відставки; 2) неспроможності виконувати свої повноваження за станом здоров'я; 3) усунення з поста в порядку імпічменту; 4) смерті.

Згідно з пунктом 10 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому статтею 111 цієї Конституції.

Частиною 2 цієї ж статті Конституції України визначено, що Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання.

Порядок дострокового припинення повноважень Президента України у зв'язку з неспроможністю виконання ним своїх повноважень за станом здоров'я, а також у разі усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, регламентовано главою 30 Регламенту ВРУ.

Частиною п'ятою статті 170 Регламенту ВРУ встановлено, що неспроможність виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я встановлюється Верховною Радою на її закритому пленарному засіданні на підставі письмового подання Верховного Суду і медичного висновку та підтверджується рішенням, прийнятим більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Прийняттю такого рішення, в силу вимог частин першої-четвертої статті 170 Регламенту ВРУ передує: створення за пропозицією Голови Верховної Ради України або не менш як 45 народних депутатів тимчасової слідчої комісії для перевірки відповідних фактів; невідкладне повідомлення про це Президента України; прийняття на підставі висновку тимчасової слідчої комісії, підготовленого з урахуванням медичного висновку про стан здоров'я Президента України, постанови про звернення до Верховного Суду щодо надання ним письмового подання про дострокове припинення повноважень Президента України за станом здоров'я.

Прийняття рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту здійснюється ВРУ у відповідності з приписами статті 187 Регламенту, за змістом частин першої, другої, п'ятої, сьомої якої у разі одержання висновків Конституційного Суду України та Верховного Суду відповідно про додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент і про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину, Верховна Рада таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів приймає постанову про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.

Обговорення проекту постанови Верховної Ради про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту здійснюється за процедурою повного обговорення (стаття 30 цього Регламенту).

Постанова Верховної Ради про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як три чверті народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Постанова Верховної Ради про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту набирає чинності з моменту оголошення головуючим на пленарному засіданні про її прийняття.

Поряд із цим, у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від
27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.

Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання дострокового припинення повноважень Президента України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає суду підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.

З огляду на наведене суд дійшов висновку, що положення частини 1 статті 2, підпункту 2 частини 1 статті 4, частини 1 статті 5, частин 1 , 2 статті 19 КАС України, частини 1 статті 2, підпункту 2 частини 1 статті 4, частини 1 статті 5, частин 1 , 2 статті 19 КАС України слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.

Конституційний процес дострокового припинення повноважень Президента України, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

При цьому, оскільки юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправними дій чи бездіяльності Верховної Ради України у процесі здійснення нею повноважень у сфері конституційних правовідносин, то й позовні вимоги про визнання бездіяльності Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, які стосуються цього процесу, також не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Таке правозастосування відповідає висновку, викладеному у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2019 у справі №9901/265/19 (провадження №11-555заі19).

За правилами пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи (речення перше частини 1 статті 239 КАС України).

В той же час, поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд не роз'яснює позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.

Правову позицію аналогічного змісту викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі №800/559/17, від 03.04.2018 у справі №9901/152/18, від 30.05.2018 у справі №9901/497/18.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що провадження у цій справі в частині вимог позовної заяви про визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо нездійснення належного парламентського контролю з питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від 11.04.2019, підлягає закриттю.

Керуючись статтями 2, 22, 238, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 250, 266 КАС України,

УХВАЛИВ:

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Голова Верховної Ради України Парубій Андрій Володимирович, Апарат Верховної Ради України, в частині позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України щодо нездійснення належного парламентського контролю стосовно питань, викладених у депутатському зверненні народного депутата України ОСОБА_1 №02/04-19 від
11.04.2019 - закрити.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги ухвала Верховного Суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвала може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст ухвали складено 29.09.2020

Головуючий суддя Н. В. Коваленко

Судді О. П. Стародуб

В. М. Кравчук

А. Ю. Бучик

С. М. Чиркін