Реформа децентралізації: префект чи прокурор?

Об’їздивши особисто п’ять районів Присульського краю на рідній Полтавщині та провівши безліч зустрічей із моїми земляками, я змушений висловити і свою думку з приводу так званої «децентралізації влади» в Україні, якою так хизувалася «попередня» влада як однією із найбільш, начебто, успішних реформ.

Одразу зазначу, що зовсім іншої думки громадяни, з якими я спілкувався. Вони одностайні в тому, що центральна влада в Києві таким чином скинула із себе всі проблеми, які сама ж і створила на периферії, надавши право на об’єднання територіальних громад, але, не створивши попередньо необхідних для цього умов, в першу чергу, фінансових для того, щоб таким громадянам (ОТГ) вижити в ситуації, коли надходження у місцеві бюджети мізерні: підприємства, які б платили їм податки відсутні, землі, які навколо сіл і селиш, як правило, обробляються агрохолдингами, які зареєстровані в Києві, Київській і Дніпропетровській (в меншій мірі — Харківській) областях, а тому там і платять податки, плюс масове безробіття, а як результат – ОТГ не взмозі утримувати школи, дитячі садки, ФАПи і медпункти, сільські будинки культури, більшість з яких зруйновані, дороги місцевого значення розбиті вщент, особливо великовантажними, переважно надмірно перегруженими, фурами, які належать агрохолдингам, які вивозять із цих територій намолочене зерно і насіння, але ні копійки за це не платять в місцеві бюджети, транспортне сполучення між селами і райцентрами зведено до мінімуму, а особливо це позначається на підвезенні дітей із сіл в так звані «опорні школи» і т.д. Як результат, люди і з ОТГ масово заявляють невдоволення так званою «децентралізацією» і цікавляться законодавчими можливостями як би вийти із цих об’єднаних громадян і далі господарювати самостійно як і раніше, бо фактично після втрати самостійності вони просто вимирають.

Більше того, одержавши в своє розпорядження землі навколо таких сіл, які об’єдналися в територіальні громади, їх нові очільники зі своїми депутатами почали масово розбазарювати такі землі, особливо враховуючи масову підготовку фактично організованих злочинних груп по їх захопленню через подальше скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Звертаю вашу увагу, що сільськогосподарська мафія за участю місцевої влади вже котрий рік із порушеннями законів, самовільно захоплюють земельні ділянки загального користування, переорюють пасовища, висушують і переорюють болота, викорчовують багаторічні фруктові сади, заліснені території і т.д., особливо відчуваючи повну безкарність за такі дії. Ви тільки вдумайтесь, за самовільний захват землі передбачена адміністративна відповідальність у вигляді штрафу, якщо не помиляюсь, в сумі 400 грн!!!

А приймаючи до уваги, що так звана «децентралізація» проводиться у мовах хаосу і беззаконня на місцях, коли ще в жовтні 2014 року ВР П.Порошенка в порушення Конституції України позбавила органи прокуратури конституційної функції нагляду за додержанням прав і свобод громадян та дотримання вимог законів із цих питань органами державної влади і місцевого самоврядування, ліквідувавши 2/3 районних і місцевих прокуратур, громадяни на місцях фактично залишилися безправними і беззахисними.

Тому, щоб давати об’єктивну оцінку досягненням так званої «децентралізації», новому Президенту України, новому Кабінету Міністрів потрібно виїхати на місця так званих «досягнень» і пересвідчитись особисто в цьому, а не довіряти тим, хто ініціював такі перетворення і вміло користується ними в особистих інтересах. Це по-перше.

А по-друге, позитивний досвід перерозподілу компетенції між державою і територіальними громадами, наприклад, у тих же Франції і Польщі аж ніяк не означає, що таке ж відбудеться і в Україні із багатьох причин, які і повинна ретельно вивчити нова влада. Бо фактично примусове об’єднання сіл, як це має місце у нас, мені більше нагадує 30-і роки тоді ще Радянського Союзу, коли людей масово заганяли в колгоспи, а тих, хто не хотів цього, саджали в тюрми, як і мого рідного діда – героя Першої Світової війни, козака за соціальним станом. Доки на місцях не буде забезпечено належної фінансово-господарської основи для подібних об’єднань, такі ОТГ не зможуть існувати і забезпечувати собі нормальні умови для виживання.

Ще більше у мене викликає запитань до самого законопроекту щодо внесення змін до Конституції України з цього приводу, бо і ці, на перший погляд прогресивні, ініціативи збираються запровадити із чисто «українськими особливостями» (хоча сподіваюсь, нова влада змінить позицію попередньої). Так, законопроектом пропонується скасувати місцеві державні адміністрації, з чим можна погодитися, бо дійсно районні і обласні ради мають створити свої виконавчі органи. В той же час, розробниками додатково пропонується запровадити інститут так званих і для нашого суспільства невідомих «префектів», які в свою чергу також будуть здійснювати виконавчу владу на місцях, але, при цьому, зверніть увагу, будуть мати значно ширші повноваження чим у виконкомів органів місцевого самоврядування.

Зокрема, вони будуть мати право навіть зупинити дію актів органів місцевого самоврядування, чого місцеві держадміністрації не могли зробити. Більше того, ні районні ради, ні навіть обласні не будуть мати право висловлювати недовіру ні голові відповідної адміністрації, який, до речі, буде продовжувати здійснювати повноваження префекта до його призначення, ні тим більше — самому префекту, що безсумнівно обмежує права територіальних громад на реагування на протиправну чи неефективну діяльність цього нового, вибачте, явно надуманого для нас суб’єкта.

Водночас, законопроектом передбачені майже аналогічні повноваження і Президента України, який також матиме право зупинити дію актів органів місцевого самоврядування, хоча і з інших мотивів, але, це не змінює ситуації, коли такі «нововведення» дозволять двом різним суб’єктам владних повноважень зупиняти дію одного і того ж акта місцевого самоврядування та навіть ініціювати одночасний розгляд звернення стосовно нього двома різними судами – судом загальної юрисдикції та Конституційним Судом України. А це потягне за собою інші негативні наслідки, бо суд загальної юрисдикції не зможе прийняти рішення про неконституційність того чи іншого акту за зверненням префекта, бо це прерогатива КСУ, і навпаки.

Більше того, про яке розширення повноважень територіальних громад можна вести в такому разі мову, якщо названим законопроектом надаються повноваження Президенту України навіть тимчасово зупиняти повноваження голів громад, складу рад громади, районних і обласних рад, причому на невизначений термін?!

Таким чином, попри пропозицію виключити із Конституції України згадки про «централізацію влади» і акцент на «децентралізацію влади», зроблений у його назві, є маса положень, спрямованих навпаки на централізацію тієї ж влади.

Але, найбільше мене вражає те, що в Україні існував кілька десятків років орган, який раніше не відносився до будь-яких гілок влади (з 2016 року – відноситься до судової влади) і тому міг бути абсолютно незалежним і об’єктивним, – це прокуратура, яка до 2016 року у відповідності до вимог Конституції здійснювала «нагляд за додержанням прав і свобод громадян та додержання вимог цих законів органами державної влади і місцевого самоврядування, її посадовими і службовими особами», мала величезний досвід з цього питання, кваліфікованих і досвідчених прокурорів, з якими змушена була рахуватись місцева влада, використовувала цілий арсенал повноважень по реагуванню від імені держави на будь-які незаконні, в т.ч. і ті, які протирічать Конституції України, рішення чи дії. Тобто, за результатами перевірки таких рішень місцевого самоврядування прокурор вносив відповідній раді чи посадовим особам письмову вимогу (подання, припис чи протест) про скасувати повністю чи змінити таке рішення або розпорядження у зв’язку із порушенням вимог Конституції і законів України. І лише в разі відмови органу місцевого самоврядування задовольнити такі вимоги, прокурор звертався до суду з позовом про визнання цього акту незаконним і скасування його. Ви тільки уявіть, скільки часу можна було зекономити суддям в разі добровільного скасування органом місцевого самоврядування свого незаконного рішення? Тому і виникає закономірне питання: для чого Україні потрібні такі «експерименти», якщо проблеми забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування вирішували раніше іншим, уже напрацьованим шляхом. Тим більше, в тій же Іспанії, наприклад, до цього часу саме прокуратура забезпечує нагляд і контроль за відповідністю рішень і дій органів місцевої влади вимогам Конституції цієї держави.

Окрім того, Конституційний Суд України, аналізуючи запропоноване виключення п.5 ст. 121 Конституції України, де і йшла мова про названу вище конституційну функцію органів прокуратури, помилково зазначив, що така зміна перебуває у системному зв’язку з викладеною в законопроекті реалізацією пунктів 1і 2 ч.1 ст. 119 Основного Закону України та, начебто, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод громадян. Однак, відповідно до запропонованої у названому вище законопроекті реалізації пунктів 1і 2 частини 1 ст. 119 Конституції України префект не наділений повноваженнями по нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина. Таким чином, виключення із змісту ст. 121 Основного Закону названих повноважень прокуратури призвело до звуження змісту та обсягу до того існуючих прав і свобод наших громадян, адже після цього Конституцією України не визначено до цих пір органу чи посадової особи, яка повинна здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина.

І останнє, що я хотів би зазначити. Це висновок чи навіть обґрунтування причин, чому вже сьогодні мої земляки висловлюють небажання об’єднуватись в ОТГ, а ті, що вже об’єднались, категорично висловлюють бажання вийти із складу таких «об’єднань».

Зокрема, у названому законопроекті, як я вже повідомляв, запропоновано заміну в ст. 132 про збалансоване поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади у відповідності до чого поняття централізації відкинуто. В той же час, наскільки мені відомо, у світі немає держав із повністю децентралізованою владою.

Наряду з цим, в законопроекті пропонується також виключити із Конституції положення про збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів, що неминуче призведе (і вже сьогодні призвело) до можливості зниження рівня соціально-економічних прав і свобод людини і громадянина в одних регіонах порівняно із іншими.

І насамкінець. Про бажання центральної влади скинути із себе відповідальність за розвиток територіальних громад свідчить і намір розробників виключити із ст. 142 Конституції України положення, за яким «держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування». Така зміна в сьогоднішніх умовах не є своєчасною, оскільки взагалі ігнорує той факт, що із всіх адміністративно-територіальних одиниць лише декілька можуть самостійно забезпечити себе та наповнити доходами бюджет, а решта – потребують фінансової допомоги від держави. А це теж знижує рівень конституційних гарантій держави для мешканців дотаційних територіальних громад, чим обмежує їхні права і свободи.

До речі, одним із явних проявів надуманої децентралізації, яка приводить фактично до централізації є недавній випадок щодо блокування Офісом Президента України спрямування з Держбюджету місцевим бюджетам коштів на реалізацію проектів у громадах (ремонт і будівництво шкіл, лікарень, клубів, мостів і доріг, водопостачання і водовідведення і т.д.), і це при тому що ні ОП, ні Президент не має таких повноважень. Таким чином, міста роблять безправними – спочатку забираючи кошти в Державний бюджет, обіцяючи профінансувати хоча б деякі програми соціально-економічного розвитку, а потім роблять все, аби ці гроші не спрямовувати на місця, вирішуючи це в Офісі Президента.

А тому, виходячи із викладеного, пропоную новій владі доопрацювати названий законопроект та саму ідею «децентралізації» і врахувати, наскільки викладені ініціативи і нововведення зможуть забезпечити суворе дотримання прав і свобод наших громадян, які проживають в сільській місцевості та містах і селищах на периферії.

Автор статті: Екс-заступник Генерального прокурора України,

кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, адвокат

О.В. Баганець