Історія справи

Постанова ВП ВС від 31.08.2023 року у справі №990/75/23
Постанова ВП ВС від 31.08.2023 року у справі №990/75/23
Постанова ВП ВС від 31.08.2023 року у справі №990/75/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2023 року

м. Київ

Справа № 990/75/23

Провадження № 11-117заі23

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Воробйової І. А., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Кравченка С. І., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Мартєва C. Ю., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.,

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2023 року (судді Бившева Л. І., Блажівська Н. Є., Ханова Р. Ф., Хохуляк В. В., Олендер І. Я.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії й

УСТАНОВИЛА:

1. У квітні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою, в якій просив:

- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О., який не надав до Верховної Ради України (далі - ВРУ) пропозиції розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) за незаконне незабезпечення та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів просторового розвитку території територіальної громади та базових державних топографічних карт масштабу 1:10000 територій областей, що унеможливлює впровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний та мирний часи і відбудови зруйнованих бойовими діями територій;

- зобов`язати Президента України Зеленського В. О. ухвалити рішення про надання до ВРУ пропозиції розглянути питання про відповідальність КМУ за незаконне незабезпечення та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів просторового розвитку території територіальної громади та базових державних топографічних карт масштабу 1:10000 територій областей, що унеможливлює впровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний та мирний часи і відбудови зруйнованих бойовими діями територій.

Позивач вважає, що внаслідок протиправної бездіяльності відповідач порушив права та інтереси позивача на:

- можливість впливати на поліпшення роботи органів державної влади, яка визначена другим реченням преамбули Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР);

- прагнення користуватися таким нематеріальним благом, як належне виконання Президентом України своїх владних повноважень із забезпечення належної відповідальності перед ним КМУ згідно із частиною другою статті 113 Конституції України.

Свою позицію позивач обґрунтовує такими доводами:

1) КМУ має вживати в межах повноважень заходів щодо забезпечення розроблення комплексних планів просторового розвитку територіальної громади (далі - комплексний план територіальної громади) та необхідних для цього базових державних топографічних карт масштабу 1:10000 територій областей (далі - топографічна карта області) на виконання вимог частини другої статті 19, частини першої статті 113 Конституції України, частини першої статті 1, частин першої, четвертої статті 23, частини першої статті 39 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII), пункту 51 частини першої статті 1, пункту 7 частини першої, частини третьої статті 2, частини першої статті 6, пунктів 1, 2, 6 статті 7, частини першої статті 8, абзаців першого-третього частини третьої, частин п`ятнадцятої, двадцять першої статті 161, абзацу першого частини другої, частин шостої, чотирнадцятої статті 17, абзацу другого частини першої, частини восьмої статті 19 Закону України від 17 лютого 2011 року

№ 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), абзаців десятого, дванадцятого частини першої статті 1 Закону України від 23 грудня 1998 року № 353-XIV «Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність» (далі - Закон № 353-XIV), абзацу другого підпункту 2 пункту 43 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою КМУ від 01 вересня 2021 року № 926 (далі - Порядок розроблення містобудівної документації), та керуючись частиною другою статті 1, пунктами 1, 2 частини першої статті 2, пунктом 1 частини першої статті 13, пунктом 1 статті 20, частиною першої статті 35 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - № 586-XIV);

2) за частиною першою статті 6, пунктами 1, 2, 6 статті 7 Закону № 3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності покладається, зокрема, і на КМУ;

3) відповідно до частини третьої статті 2 Закону № 3038-VI задля розроблення комплексних планів територіальних громад спочатку повинні бути сформованими необхідні оновлені картографічні основи територій територіальних громад у цифровій формі як набори профільних геопросторових даних у державній геодезичній системі координат УСК-2000 і єдиній системі класифікації та кодування об`єктів будівництва для формування баз даних для містобудівного кадастру;

4) у зв`язку з проголошенням у липні 2020 року Закону України від 17 червня 2020 року № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» на основі комплексного плану територіальної громади має здійснюватися законний соціально-економічний розвиток будь-якої територіальної громади з додержанням принципу збалансованості державних, громадських та приватних інтересів, що встановлено пунктом 51 статті 1, абзацом другим частини другої статті 161 Закону № 3038-VI;

5) у зв`язку з недостатністю власних бюджетних коштів територіальних громад, необхідних для розроблення комплексних планів територіальної громади та топографічних карт масштабу 1:10000 територій територіальних громад, що у своїй сукупності складають топографічні карти областей, Міжнародний банк реконструкції та розвитку в обсязі потреб нашої держави надає такі кошти відповідно до укладеної між ним та Україною Угоди про позику (програма «Прискорення приватних інвестицій у сільське господарство») від 27 серпня

2019 року № 8973-UA (далі - Угода № 8973-UA), виконання якої до сьогодні без поважних причин не забезпечується КМУ;

6) згідно з Угодою № 8973-UA кошти Міжнародного банку реконструкції та розвитку мають спрямовуватися на розроблення планів землекористування для об`єднаних територіальних громад і ортофотографій та топографічних карт у масштабі 1:10000, чим на виконання наведених вище правових норм є комплексні плани територіальної громади та топографічні карти областей, про що було внесені відповідні зміни до Угоди № 8973-UA в частині змін назв цієї документації;

7) водночас з 2019 року і дотепер КМУ без поважних причин не забезпечив виконання Угоди № 8973-UA, що призвело до невикористання станом ще на початок збройної агресії російської федерації 26 мільйонів доларів США, коштів Міжнародного банку реконструкції та розвитку на оплату робіт із розроблення топографічних карт для 21 області України та комплексних планів 250 об`єднаних територіальних громад;

8) у відповідь на свій лист від 03 березня 2023 року № 03/03 позивач отримав лист Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України від 05 квітня 2023 року № 22/023280-26, зміст якого свідчить про те, що Президент України Зеленський В. О. порушив принципи об`єктивності та всебічності перевірки заяв і не оцінив жодних викладених у цьому листі аргументів позивача щодо фактів наявності протиправної бездіяльності КМУ, які полягали у тому, що Уряд не забезпечив усупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів територіальних громад та топографічних карт областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний і мирний часи та відбудови зруйнованих бойовими діями територій, а також вказує на те, що відповідач не ухвалив рішень відповідно до чинного законодавства і не забезпечив їхнього виконання, не виявив та усунув причин і умов, які сприяли порушенням, що є фактом недотримання правил частини першої статті 15, абзаців другого, п`ятого статті 19 Закону № 393/96-ВР;

9) оскільки не були дослідженні перелічені у листі позивача аргументи, Президент України Зеленський В. О. всупереч закону не ухвалив рішення надати до ВРУ пропозиції розглянути питання про відповідальність КМУ з підстав, що Уряд не забезпечив усупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів територіальних громад та топографічних карт областей, що унеможливлює упровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний і мирний часи та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.

2. Відповідач надав відзив, у якому висловив заперечення проти позову, бо вважає, що ці вимоги є безпідставними і такими, що не підлягають задоволенню, оскільки з огляду на фактичну та юридичну природу цих вимог вони не містять як ознак публічно-правового спору між позивачем та відповідачем, так і обґрунтування стверджуваного порушення прав, свобод або інтересів позивача. Вказує, що право особи на звернення до суду за захистом «суспільного інтересу» не передбачене ані Конституцією України, ані Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ані джерелами міжнародного права, через що звернення позивача за захистом такого інтересу з підстави порушення права позивача на управління державними справами є необґрунтованими.

Наголошує, що внесення пропозицій до ВРУ щодо розгляду питання про відповідальність КМУ є правом, а не обов`язком Президента України, а вимога про обов`язок внести означену пропозицію є втручанням у його дискреційні повноваження.

3. У відповіді на відзив позивач зазначає, що протиправна бездіяльність відповідача порушила його право брати участь в управлінні державними справами, яке гарантоване статтею 38 Конституції України, можливість і порядок реалізації якого згідно з його преамбулою забезпечує Закон № 393/96-ВР, а також порушила його інтерес у тому, щоб прагнути користуватися таким нематеріальним благом, як належне виконання Президентом України своїх владних повноважень, яке полягає в тому, щоб глава держави на виконання вимог частини другої статті 113 Конституції України забезпечував належну відповідальність КМУ перед ним.

Переконує, що відповідач після отримання листа позивача, в якому він обґрунтував хиби діяльності КМУ, та після проведення відповідної перевірки на виконання вимог Конституції України мав лише один варіант поведінки - надати до ВРУ пропозиції розглянути питання про відповідальність КМУ.

Заперечує доводи відзиву про те, що на свій лист (звернення) отримав від відповідача точну, достатню, несуперечливу та переконливу інформацію, позаяк відповідь взагалі не містила таких аргументів.

Усупереч правилам пункту 5 частини другої статті 162 КАС України відзив не містить заперечення з посиланням на відповідні докази та норми права щодо обставин та правових підстав позову, які навів позивач.

4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 31 травня 2023 року в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовив.

5. ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та задовольнити позовні вимоги.

Вважає, що оскаржуване рішення суд ухвалив з порушенням норм процесуального права та у внаслідок неправильного застосування норм матеріального права і незастосування тих норм матеріального права, які підлягали застосуванню.

З аналізу змісту позовної заяви, відзиву на позов, відповіді на відзив та їх порівняння зі змістом оскаржуваного рішення суду вбачається, що оскаржуване рішення виходячи із приписів частин першої-третьої статті 242 КАС України є незаконним і необґрунтованим, ухваленим без дотриманням вимог статті 244 цього кодексу, а тому відповідно до пунктів 1, 3, 4 частини першої, пунктів 4, 7 частини третьої статті 317 КАС України підлягає скасуванню.

На думку автора скарги, суд першої інстанції не надав оцінки шести аргументам позивача, котрі мають значення для правильного вирішення справи і є підставами позову, а також належними, допустимими, достовірними доказами. Ці аргументи у своїй сукупності складають зміст цього позову, які, однак, усупереч пункту 3 частини четвертої статті 246 КАС України в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду не отримали належної мотивувальної оцінки.

Ненадання оцінки доводам позову є проявом того, що справа фактично не розглядалася по суті.

Порушення норм процесуального права вбачає в тому, що суд першої інстанції не надав оцінки наведеним підставам позову, ухвалив рішення про права, свободи, інтереси та обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, та розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

6. Відповідач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якому з мотивів, викладених в оскаржуваному рішенні суду, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

7. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) ухвалами від 19 липня 2023 року відкрила провадження у справі, а 27 липня 2023 року призначила справу до розгляду на судовому засіданні на 12 год 00 хв 31 серпня 2023 року.

8. Обставини справи коротко можна викласти так.

ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В. О. зі зверненням (лист від 03 березня 2023 року № 03/03), в якому порушив питання про те, що, як на його переконання, Президент України має внести до ВРУ пропозиції розглянути питання про відповідальність КМУ за те, що Уряд не забезпечив приведення у відповідність до норм закону перебігу реформи децентралізації в Україні, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний і мирний часи та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.

З посиланнями на норми права ОСОБА_1 у своєму зверненні мовив, що з 2019 року і дотепер КМУ без поважних причин не забезпечив виконання Угоди № 8973-UA, через що станом ще на початок збройної агресії російської федерації не були використані кошти Міжнародного банку реконструкції та розвитку в розмірі 26 мільйонів доларів США на оплату робіт із розроблення топографічних карт 21 області України та комплексних планів 250 об`єднаних територіальних громад. З огляду на це він просив, щоб Президент України ініціював перед ВРУ питання про відповідальність КМУ за те, що він (Уряд) не забезпечив усупереч закону та без поважних причин розроблення в державі комплексних планів територіальних громад та топографічних карт областей, що унеможливлює впровадження на законних підставах реформи децентралізації, земельної реформи в Україні, здійснення цивільного захисту населення у воєнний і мирний часи та відбудови зруйнованих бойовими діями територій.

Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України надав позивачу відповідь (лист від 05 квітня 2023 року № 22/023280-26), у якій повідомив, що Закон України від 03 листопада 2022 року № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік» не передбачав субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на розроблення комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад. КМУ розпорядженням від 14 березня 2023 року № 221-р затвердив план пріоритетних дій Уряду на 2023 рік (далі - план дій), який спрямований на розв`язання суспільно важливих проблем, спричинених збройною агресією російської федерації проти України, послідовного виконання пріоритетних завдань Уряду з відновлення та розвитку України, зокрема й розпочатих у 2022 році. Цей план дій передбачає кроки, реалізація яких сприятиме вирішенню питань, порушених ОСОБА_1 у зверненні, зокрема: крок 146 передбачає актуалізацію будівельних норм з використанням кращого міжнародного досвіду, зокрема параметричного методу нормування у будівництві (відповідальний - Мінінфраструктури, строк виконання - грудень); крок 160 передбачає розроблення та подання КМУ законопроєкту щодо внесення змін до Закону № 353-XIV (відповідальний - Мінагрополітики, Держгеокадастр, строк виконання - серпень); крок 163 передбачає створення та оновлення державних топографічних карт масштабу 1:10000 (відповідальний - Держгеокадастр, строк виконання - грудень).

У листі повідомлялося також, що відповідач листом від 10 лютого 2022 року № 22/002443-18К раніше надав ОСОБА_1 відповідь на аналогічне по суті звернення.

Позивач вважає, що Президент України не дослідив наведених у листі аргументів та не ухвалив рішення надати до ВРУ пропозиції з розгляду питання про відповідальність КМУ. Ігнорування аргументів звернення позивача, на думку останнього, є проявом протиправної бездіяльності Президента України, яка порушує його права та інтереси і зумовила звернення до суду з цим позовом.

9. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до втручання в оскаржуване судове рішення.

10. Суд першої інстанції, коли ухвалював рішення про відмову в задоволенні позову, виходив з такого.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом № 393/96-ВР.

Цей Закон також забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Ці конституційні веління, а також правила Закону № 393/96-ВР містять правну процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Правна процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правна процедура як складова принципів законності та верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

11. Як видно з установлених і досліджених судом матеріалів справи, Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України надав вичерпну відповідь на звернення ОСОБА_1 . Чинне законодавство України не визначає безальтернативного обов`язку Президента України вдаватися до рішень про внесення до ВРУ пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність КМУ, оскільки такі повноваження Президента України є дискреційними та належать до виключної компетенції його як глави держави.

12. Зі змісту доводів та вимог позовної заяви й апеляційної скарги ОСОБА_1 випливає, що публічно-правовий спір між ним та Президентом України виник у зв`язку з тим, що, з погляду позивача, глава держави протиправно не надав належної оцінки обставинам та фактам, викладених у його листі та не ухвалив, на його думку, єдине безальтернативне рішення - про внесення до ВРУ пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність КМУ.

З огляду на це, щоб вирішити цей спір, треба надати відповідь на питання, чи зобов`язаний Президент України внаслідок розгляду звернення юридичної чи фізичної особи, у якому вказується на протиправну бездіяльність КМУ, обов`язково ухвалити рішення про внесення до ВРУ пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність КМУ.

13. Відповідно до статті 40 Конституції України всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно зі статтею 1 Закону № 393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Як зазначено в преамбулі вказаного закону, він регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Стаття 7 Закону № 393/96-ВР визначає, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.

За частиною першою статті 14 Закону № 393/96-ВР органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.

Статтею 19 Закону № 393/96-ВР, зокрема, передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування , інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку із заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян.

Матеріалами справи встановлено, що звернення позивача від 03 березня 2023 року адресат розглянув та за результатами розгляду надав відповідь (лист від 05 квітня 2023 року № 22/023280-26), тобто питання щодо ненадання відповіді не оспорюється, натомість позивач не погоджується з тим, що глава держави не вчинив дії щодо звернення до ВРУ щодо розгляду питання про відповідальність КМУ.

14. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої можна уяснити, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України [реалізація яких вимагатиме уточнення та конкретизації їхнього змісту на рівні положень законів України].

У Рішенні Конституційного Суду України від 10 грудня 2003 року у справі № 1-17/2003 за конституційним поданням 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 105, частини першої статті 111 Конституції України (справа щодо недоторканності та імпічменту Президента України) зазначено, що інститут Президента України ґрунтується на сукупності норм, що містяться у розділі V Конституції України, згідно з якими Президент України визначений, зокрема, главою держави, виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.

Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання [знову-таки] як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

Стаття 113 Основного Закону визначає, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади. КМУ відповідальний перед Президентом України і ВРУ, підконтрольний і підзвітний ВРУ у межах, передбачених цією Конституцією.

Згідно із частиною першою статті 25 Закону № 794-VII КМУ відповідальний перед Президентом України і він (Президент України) має право внести ВРУ пропозицію щодо розгляду питання про відповідальність КМУ з урахуванням обмежень, визначених частиною другою статті 87 Конституції України.

Частиною першою статті 87 Конституції України передбачено, що ВРУ за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу ВРУ може розглянути питання про відповідальність КМУ та прийняти резолюцію недовіри КМУ більшістю від конституційного складу ВРУ.

Ні Конституція України, ні Закон № 794-VII не зобов`язують Президента України звертатися з пропозицією до ВРУ щодо розгляду питання про відповідальність КМУ.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що у Президента України є таке право (звернутися до ВРУ з пропозицією щодо розгляду питання про відповідальність КМУ), а не обов`язок.

Натомість за правиламичастини другої статті 19 Конституції України Президент України як орган державної влади [в одній особі] зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. У спорі, який виник у цій справі, позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність Президента України в частині утримання від ініціювання рішення про надання ВРУ пропозиції розглянути питання про відповідальність КМУ та зобов`язати його (главу держави) внести до ВРУ окреслені пропозиції.

З огляду на обставини справи можна виснувати, що позивач по суті просить суд зобов`язатиПрезидента України вчинити дії, які законодавчо не визначені як обов`язкові для виконання, адже, як уже зазначалося вище, у Президента України є право звернутися до ВРУ з пропозицією щодо розгляду питання про відповідальність КМУ, а не обов`язок.

16. Велика Палата неодноразово зазначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен з яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб`єкта владних повноважень.

Суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм у межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Отже, згідно з положеннями Конституції України та КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Суд не втручається та не може втручатися в конституційну дискрецію (вільний розсуд) відповідача, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані йому Конституцією України.

У порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які реалізовані (вчинені, втілені) у правовідносинах, у яких Президент України реалізовує свої владні (управлінські) функції.

З огляду на викладене Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наведені вище повноваження Президента України є дискреційними та належать до виключної компетенції його як глави держави.

17. Отож, якщо виходити з точного розуміння наведених вище джерел права, змісту та обсягу фактичних передумов, які спричинили спір у цій справі, можна констатувати, що Президент України в контексті спірних правовідносин не діяв у спосіб, що суперечить Конституції та законам України, не вчиняв протиправну бездіяльність, яку йому за провину ставить позивач.

18. Інші доводи апеляційної скарги, зокрема що суд першої інстанції не надав оцінки шести доводам позовної заяви, ухвалив рішення про права та обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, та розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного перегляду.

Також не знайшли свого підтвердження і доводи апеляційної скарги, що суд першої інстанції застосував норми права, які не підлягають застосуванню.

19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд ухвалив правильне рішення, тому підстав для втручання й скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2023 року немає.

Отже, апеляційну скаргу треба залишити без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2023 року- без змін.

Керуючись статтями 266, 311, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: І. А. Воробйова Л. М. Лобойко

І. В. Григор`єва С. Ю. Мартєв

Д. А. Гудима К. М. Пільков

Ж. М. Єленіна О. Б. Прокопенко

І. В. Желєзний О. М. Ситнік

Л. Ю. Кишакевич О. С. Ткачук

С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич

Г. Р. Крет Є. А. Усенко