Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2024 року

м. Київ

Справа № 990/27/24

Провадження № 11-41заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 990/27/24 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06.02.2024 (суддя-доповідачка Коваленко Н. В., судді Кравчук В. М., Єзеров А. А., Чиркін С. М., Стародуб О. П.),

У С Т А Н О В И Л А:

1. Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог

1.1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС, Комісія), у якій просив визнати протиправним та скасувати рішення Комісії від 11.01.2024 № 6/зп-24 в частині, що стосується продовження його, ОСОБА_1 , кваліфікаційного оцінювання.

1.2. На обґрунтування позову зазначив, що 11.01.2024 ВККС ухвалила рішення № 6/зп-24 «Про продовження кваліфікаційного оцінювання суддів». У цьому рішенні Комісія зазначила, що з метою запобігання неефективному використанню коштів з Державного бюджету України доцільно невідкладно продовжити кваліфікаційне оцінювання суддів ліквідованих судів, стосовно яких не проведено оцінювання на відповідність займаній посаді. Згідно з пунктом 1 резолютивної частини рішення Комісія вирішила, зокрема, з метою продовження процедур оцінювання, передбачених Законом України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), здійснити автоматизований розподіл справ (повторний автоматизований розподіл справ) між членами ВККС стосовно суддів місцевих та апеляційних судів, а саме суддів ліквідованих судів, здійснення правосуддя в яких припинено відповідно до закону (згідно з додатком № 2 до цього рішення). У пункті 33 додатка 2 «Список суддів ліквідованих судів, здійснення правосуддя в яких припинено відповідно до закону» до цього рішення зазначено « ОСОБА_1 - Окружний адміністративний суд міста Києва».

1.3. Позивач посилається на те, що у ВККС не було підстав для продовження стосовно нього кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, яке було призначено щодо нього рішенням Комісії від 07.06.2018 № 133/зп-18, оскільки відповідно до частини четвертої статті 83 Закону № 1402-VIII підставами для кваліфікаційного оцінювання є: або заява судді (кандидата на посаду судді) про проведення кваліфікаційного оцінювання, у тому числі для участі у конкурсі, або рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом.

1.4. Так, 11.01.2017 ВККС рішенням № 2/зп-17 призначила кваліфікаційне оцінювання за його, ОСОБА_1 , заявою про проведення кваліфікаційного оцінювання для участі у конкурсі на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду. Це кваліфікаційне оцінювання було зупинено рішенням Комісії від 17.07.2017 № 193/вс-17 на етапі подолання висновку Громадської ради доброчесності пленарним складом ВККС. Рішенням Верховного Суду від 28.10.2021 у справі № 9901/611/19 визнано протиправною бездіяльність ВККС щодо невідновлення його, позивача, кваліфікаційного оцінювання, зупиненого рішенням Комісії від 17.07.2017 № 193/вс-17, та зобов`язано ВККС відновити кваліфікаційне оцінювання щодо нього.

1.5. Однак Комісія, не відновивши кваліфікаційне оцінювання, призначене рішенням № 2/зп-17 за його заявою, протиправно, як стверджує позивач, рішенням від 11.01.2024 № 6/зп-24 продовжила кваліфікаційне оцінювання щодо нього на відповідність займаній посаді, яке було призначене рішенням Комісії від 07.06.2018 № 133/зп-18 незаконно з огляду на те, що було призначене за наявності незакінченого щодо нього кваліфікаційного оцінювання у межах проведення конкурсу на посаду судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

1.6. З урахуванням наведених обставин позивач доводить, що є підстави для скасування рішення Комісії від 11.01.2024 № 6/зп-24 в частині, що стосується продовження його кваліфікаційного оцінювання, зі здійсненням з такою метою автоматизованого розподілу справи стосовно нього (повторний автоматизований розподіл справи) між членами ВККС.

2. Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

2.1. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 06.02.2024 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі № 990/27/24 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому суд першої інстанції зазначив, що в цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

2.2. Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у цій справі, суд дійшов висновку, що оскаржуване позивачем рішення Комісії від 11.01.2024 № 6/зп-24, яким з метою продовження процедур оцінювання, передбачених Законом № 1402-VIII, вирішено здійснити автоматизований розподіл справ (повторний автоматизований розподіл справ) між членами ВККС стосовно суддів місцевих та апеляційних судів, зокрема щодо суддів ліквідованих судів, здійснення правосуддя в яких припинено відповідно до закону (згідно з додатком № 2 до цього рішення), за своєю юридичною природою є актом організаційного характеру й спрямоване на реалізацію вимог закону стосовно проведення кваліфікаційного оцінювання.

2.3. Касаційний адміністративний суд зазначив, що цим рішенням Комісія вирішує проміжне процедурне питання у процесі кваліфікаційного оцінювання судді, яке передбачене законом, це рішення не є таким, що прийняте за результатом кваліфікаційного оцінювання. Можливість оскарження до суду рішення, вимоги щодо якого заявляє ОСОБА_1 у позові, законом не передбачена.

2.4. Суд першої інстанції зауважив, що оскаржуване позивачем рішення з урахуванням його змісту та вирішених ним питань, послідовності (стадійності) прийняття Комісією рішення за результатом кваліфікаційного оцінювання судді не породжує будь-яких юридично значимих наслідків для позивача. Воно не має впливу на його права, обов`язки та інтереси як особи у правовому статусі діючого судді, зокрема, не припиняє його повноважень, не створює підстав, з якими закон пов`язує можливість його звільнення з цієї посади, а відтак не породжує й правовідносин, у яких може виникнути публічно-правовий спір, за результатом вирішення якого може бути ухвалене судове рішення, яке б відповідало завданню адміністративного судочинства. Як таке, що не зумовлює самостійних правових наслідків для позивача, рішення ВККС від 11.01.2024 № 6/зп-24 не може бути самостійним предметом судового розгляду.

3. Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

3.1. ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 06.02.2024, в якій просить скасувати цю ухвалу, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

3.2. На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що ВККС, ухваливши рішення від 11.01.2024 № 6/зп-24 в тій частині, що стосується продовження його кваліфікаційного оцінювання, порушила його права та законні інтереси щодо проходження тільки одного кваліфікаційного оцінювання, яке фактично тривало на час прийняття цього рішення (розпочато на підставі рішення Комісії про призначення кваліфікаційного оцінювання від 11.01.2017 № 2/зп-17).

3.3. Як стверджує позивач, суд першої інстанції безпідставно дійшов висновку, що рішенням від 11.01.2024 № 6/зп-24 його права та законні інтереси не порушуються і що воно не породжує для нього правових наслідків, у зв`язку із чим прийняв незаконне судове рішення.

4. Рух апеляційної скарги

4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05.03.2024 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 06.02.2024, а ухвалою від 03.04.2024 призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

5. Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивача

5.1. Комісія не реалізувала право подати відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 .

6. Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування в цій справі

6.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

6.2. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

6.3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

6.4. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

6.5. Європейський суд з прав людини у пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» констатував, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

6.6. Частиною першою статті 2 КАС встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

6.7. За частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.

6.8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

6.9. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС).

6.10. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС).

6.11. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

6.12. Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи.

6.13. Як підсумок, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (такі ж висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18.09.2018 у справі № 823/218/17 (пункти 24, 25), від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, від 18.12.2019 у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 13.10.2020 у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23.11.2021 у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08.06.2022 у справі № 362/643/21 (пункт 28)).

6.14. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

6.15. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

6.16. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

6.17. Згідно з підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

6.18. Пунктом 61 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII установлено, що переведення судді на посаду судді до іншого суду того самого або нижчого рівня у разі реорганізації або ліквідації суду, в якому такий суддя обіймає посаду, може здійснюватися без конкурсу виключно після підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».

6.19. Згідно зі статтею 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є, зокрема, рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

6.20. Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що рішення ВККС від 11.01.2024 № 6/зп-24 «Про продовження кваліфікаційного оцінювання суддів», яким Комісія у пленарному складі вирішила здійснити автоматизований розподіл справ (повторний автоматизований розподіл справ) між членами ВККС стосовно суддів місцевих та апеляційних судів, зокрема суддів ліквідованих судів, здійснення правосуддя в яких припинено відповідно до закону [згідно з мотивувальною частиною рішення повторний автоматизований розподіл справ здійснюється задля невідкладного продовження кваліфікаційного оцінювання суддів ліквідованих судів, стосовно яких не проведено оцінювання на відповідність займаній посаді], є актом з організації процесу кваліфікаційного оцінювання і стосується вирішення Комісією проміжного процедурного питання у процесі кваліфікаційного оцінювання.

6.21. Як правильно виснував Касаційний адміністративний суд, рішення ВККС від 11.01.2024 № 6/зп-24 не породжує будь-яких юридично значимих наслідків для позивача, оскільки не має впливу на його права, обов`язки та інтереси як особи у правовому статусі діючого судді. Правові наслідки для ОСОБА_1 створює рішення ВККС від 07.06.2018 № 133/зп-18 про призначення кваліфікаційного оцінювання, а не рішення про його продовження.

6.22. Ураховуючи викладене, Касаційний адміністративний суд правильно виснував, що оскаржуване позивачем рішення ВККС від 11.01.2024 № 6/зп-24 не зумовлює самостійних правових наслідків, а тому не може бути самостійним предметом судового розгляду.

6.23. Частиною другою статті 124 Конституції України установлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

6.24. У контексті цих конституційних норм поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

6.25. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловлювала неодноразово, зокрема в постановах від 26.02.2019 у справі № 9901/787/18, від 11.03.2020 у справі № 9901/11/20, від 13.05.2020 у справі № 9901/527/19, від 12.05.2021 у справі № 9901/32/21, від 22.09.2021 у справі № 9901/144/21, від 18.08.2022 у справі № 990/94/22, від 17.11.2022 у справі № 990/116/22, від 20.07.2023 у справі № 990/80/23.

6.26. Суд першої інстанції правильно застосував норму пункту 1 частини першої статті 170 КАС, зробив правильний висновок, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (як і іншого судочинства), та відмовив у відкритті провадження у справі.

6.27. Доводи позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності висновку суду першої інстанції та не дають підстав для оцінки ухвали Касаційного адміністративного суду від 06.02.2024 як незаконної та необґрунтованої.

7. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

7.1. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

7.2. Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

7.3. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 06.02.2024 - без змін.

Керуючись статтями 266 315 316 322 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06.02.2024 у справі № 990/27/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Є. А. Усенко

Судді: О. О. Банасько В. В. Король

О. Л. Булейко О. В. Кривенда

Ю. Л. Власов М. В. Мазур

І. А. Воробйова С. Ю. Мартєв

М. І. Гриців С. О. Погрібний

І. В. Желєзний О. С. Ткачук

Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич

Н. В. Шевцова