Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2022 року

м. Київ

Справа № 9901/468/21

Провадження № 11-487заі21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження справу № 9901/468/21 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2021 року (суддя-доповідач Шевцова Н. В.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), у якому просила:

- визнати протиправними дії ВККС щодо оприлюднення набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» з порушенням принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням;

- зобов`язати ВККС оприлюднити набір даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» з урахуванням принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням, а саме в машиночитаному форматі, який відповідає структурованому типу даних з інформацією щодо всіх суддів з 2016 року;

- оглянути сторінку ВККС на порталі відкритих даних (https://bit.ly/3CxE1ar) та розділ «Відкриті дані» вебсайту ВККС (https://bit.ly/39gr8m3);

- встановити судовий контроль за виконанням ВККС судового рішення за результатом розгляду цього позову;

- стягнути сплачений судовий збір з ВККС на користь позивачки.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що ВККС оприлюднила структуровані за своїм типом дані в текстовому форматі, що унеможливлює їх використання навіть в одному окремому випадку без зміни їх структури, а відтак зазначене не відповідає принципу доступності для використання.

На переконання позивачки, оприлюднені відповідачем файли не придатні для порівняння без участі людини ні в розрізі одного судді, ні між суддями.

Крім того, ОСОБА_1 зазначила, що набір даних, який містить інформацію лише щодо ефективності здійснення правосуддя у 2020 році та щодо 158 суддів, не відповідає принципу відкритості за замовчуванням. Відтак позивачка вважає, що належним виконанням обов`язку ВККС щодо оприлюднення цього набору даних буде включення в нього інформації за період з 2016 року та щодо всіх суддів, яка є у володінні органу.

На думку позивачки, Комісія не виконала свого обов`язку щодо оприлюднення повного набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя» у машинночитному форматі, чим порушила її право на доступ до публічної інформації.

Водночас ОСОБА_1 зазначила про те, що дії ВККС щодо оприлюднення даних з порушенням принципів доступності для використання, порівняння та відкритості за замовчуванням - у її випадку є втручанням у свободу вираження поглядів відповідно до цих критеріїв.

3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2021 року ОСОБА_1 відмовлено у відкритті провадження у справі № 9901/468/21 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Не погодившись із зазначеною ухвалою, позивачка звернулася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою у зв`язку з тим, що, на її переконання, оскаржувана ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду порушує її право на справедливий суд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція). Зокрема, ОСОБА_1 зазначила, що суд першої інстанції обмежив її можливість судового захисту матеріального права, встановленого національним законодавством, не виконав свого обов`язку перевірити позовні вимоги та не з`ясував чи наявні всі необхідні елементи позовної заяви, встановлені законом. В апеляційній скарзі просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2021 року, а справу № 9901/468/21 направити для розгляду до суду першої інстанції.

5. Ухвалою від 09 грудня 2021 року Велика Палата Верховного Суду відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .

6. 28 грудня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ВККС надійшов лист, у якому відповідач зазначив про те, що з об`єктивних обставин Комісія як учасник справи позбавлена можливості реалізувати свої права та виконати обов`язки, передбачені КАС України, а саме подати відповідні заяви по суті справи, заяви з процесуальних питань і докази у встановлений судом строк, а також взяти участь у судових засіданнях.

7. 04 січня 2022 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення до її апеляційної скарги, які вона просила врахувати під час розгляду апеляційної скарги.

8. Ухвалою від 20 січня 2022 року Велика Палата Верховного Суду призначила розгляд справи № 9901/468/21 в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами.

Висновки суду першої інстанції

9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, відмовляючи у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 , виходив з того, що позовні вимоги фактично є вимогою про зобов`язання відповідача вчинити дії на користь заінтересованої особи задля її зручності у використанні певного формату відкритих даних, оприлюднених на вебсайті відповідача.

При цьому суд першої інстанції зауважив, що позивачка не зазначає, які саме її права порушено ВККС при отриманні даних на вебсайті у відповідному форматі.

10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що оскільки обґрунтування позову зводиться до незручності позивачки користуватися інформацією, оприлюдненою відповідачем у певному форматі, а не обмеження в доступі до публічної інформації, то в цій справі відсутній предмет спору.

11. Водночас суд першої інстанції зазначив, що відсутність предмета спору унеможливлює звернення позивачки до суду щодо вирішення питання протиправності дій чи бездіяльності ВККС у порядку судової ревізії (контролю), а тому дії, про які йдеться в позовних вимогах, не підлягають судовому захисту не лише в порядку адміністративного судочинства, а й взагалі не підлягають судовому розгляду.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

12. В апеляційній скарзі на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2021 року ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності спору в цій справі.

13. На переконання скаржниці, підхід Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, за яким предметом спору може бути лише оприлюднення / не оприлюднення набору даних, обмежує її право на справедливий суд в аспекті неврахування способу реалізації права на отримання інформації у формі відкритих даних. ОСОБА_1 вважає, що суд першої інстанції не врахував, що обов`язок відповідача щодо оприлюднення набору даних має здійснюватися відповідно до встановлених принципів, що кореспондує з її правом ознайомлюватися з такими даними.

14. Скаржниця звертає увагу на те, що в позовних вимогах вона не просила опублікувати набір даних у певному форматі, який був би зручний для її особистого використання, а зазначала, що формат, у якому наразі опублікований набір даних, не відповідає встановленим принципам доступності для використання та порівняння, а також просила зобов`язати оприлюднити набір даних з дотриманням цих принципів.

15. Крім того, скаржниця зауважує, що згідно з практикою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позовні заяви про визнання протиправними дій щодо оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних, які вчинені з порушенням принципу відкритості за замовчуванням, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

16. Водночас ОСОБА_1 звертає увагу на те, що в позовній заяві зазначено, що своїми діями ВККС порушила її право на доступ до публічної інформації у формі відкритих даних, встановлене статтею 10-1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI«Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), та право на свободу вираження поглядів, встановлене статтею 10 Конвенції.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

17. Дослідивши доводи, наведені в апеляційній скарзі, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав та мотивів.

18. Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

19. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

20. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

21. З урахуванням зазначеного правового регулювання Велика Палата Верховного Суду підкреслює, що, вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд керується статтями 169-171 КАС України. Разом з оцінкою виконання формальних вимог до позовної заяви, суд має оцінити, чи належить спір розглядати за правилами адміністративного судочинства. Ця оцінка складається із послідовних відповідей на запитання:

- чи наявний юридичний спір відповідно до статті 124 Конституції України;

- чи є він публічно-правовим (тобто виник з публічно-правових, а не приватноправових відносин);

- чи поширюється на цей публічно-правовий спір юрисдикція адміністративних судів (тобто спір не віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України та не має вирішуватись в порядку кримінального судочинства відповідно до частини другої статті 19 КАС України).

Негативна відповідь хоча б на одне з цих запитань є підставою для відмови у відкритті провадження за пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України.

22. Як зазначено в апеляційній скарзі, ОСОБА_1 вважає, що формат у якому на вебсайті ВККС опублікований набір даних, не відповідає встановленим принципам доступності для використання, порівняння, а також відкритості за замовчуванням.

23. За змістом статті 10-1 Закону № 2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах (частина перша).

Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга).

Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом. Створення та забезпечення функціонування єдиного державного вебпорталу відкритих даних здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері електронного урядування (частина четверта).

24. Згідно з пунктом 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI (у редакції Закону України від 09 квітня 2015 року № 319-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних») розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних.

25. На виконання статті 10-1 Закону № 2939-VI Кабінет Міністрів України Постановою від 03 березня 2021 року № 407 вніс зміни до Постанови від 21 жовтня 2015 року № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» (далі - Положення), яким визначив вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також було внесено зміни до переліку таких наборів даних.

26. Відповідно до пунктів 3 і 4 Положення розпорядники інформації згідно з цим Положенням оприлюднюють у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком, а також будь-які інші наявні дані, що відповідають визначенню публічної інформації у формі відкритих даних.

Набори даних оприлюднюються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на його офіційному вебсайті та на його вебсторінці на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.

27. Згідно з додатком «Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» до Положення(у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) ВККС як розпорядник інформації у формі відкритих даних, серед іншого, розміщує інформацію про ефективність здійснення суддями правосуддя.

28. З урахуванням зазначеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки нормативно-правове регулювання покладає на ВККС функції щодо опублікування набору даних «Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя», то виконання таких функцій може бути предметом судового перегляду.

29. Водночас відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

30. З матеріалів справи слідує, що ОСОБА_1 вважає дії ВККС щодо виконання функцій, передбачених статтею 10-1 Закону № 2929-VI, а також відповідними підзаконними нормативно-правовими актами, протиправними.

31. З урахуванням пункту 2 частини першої статті 4 КАС України Велика Палата Верховного Суду не погоджується з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що в цій справі відсутній предмет спору.

32. Зокрема, суд першої інстанції не врахував, що опублікування публічної інформації у формі відкритих даних містить низку вимог, дотримання яких є невід`ємною складовою права на доступ до публічної інформації, за захистом якого скаржниця звернулася до суду.

33. Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті провадження на підставі того, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. За висновком Великої Палати Верховного Суду спір у цій справі є юридичним, публічно-правовим, відповідає визначенню публічно-правового спору відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, а тому справа № 9901/468/21 підлягає направленню до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження її розгляду зі стадії відкриття провадження.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

34. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

35. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 315, 320, 322, 325КАСУкраїни, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2021 року скасувати.

3. Справу № 9901/468/21 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: Ю. Л. Власов Г. Р. Крет

І. В. Григор`єва Л. М. Лобойко

М. І. Гриців О. Б. Прокопенко

Д. А. Гудима В. В. Пророк

Ж. М. Єленіна Л. І. Рогач

І. В. Желєзний О. М. Ситнік

О. С. Золотніков В. М. Сімоненко

Л. Й. Катеринчук І. В. Ткач

В. С. Князєв С. П. Штелик