Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 1917/1188/2012 (№ 826/1291/17)

Провадження № 11-1317апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача СаприкіноїІ.В.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги заступника прокурора Львівської області та Товариства з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест» на постанову Шумського районного суду Тернопільської області (у складі головуючого судді Ковтуновича О. В.) від 30 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду (у складі головуючого судді Ільчишин Н. В., суддів Пліша М. А., Шинкар Т. І.) від 17 липня 2017 року у справі за позовом депутатів Шумської міської ради Тернопільської області ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Шумської міської ради Тернопільської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест», ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, про скасування рішень,

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2012 року депутати Шумської міської ради Тернопільської області (далі - Шумська міськрада) ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Шумського районного суду Тернопільської області з позовом, у якому з урахуванням збільшення позовних вимог просили скасувати рішення: 17-ої сесії шостого скликання Шумської міськради від 24 квітня 2012 року № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з Товариством з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест»; 21-ої (позачергової) сесії шостого скликання Шумської міськради від 25 жовтня 2012 року № 691 «Про розгляд клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Шумськ-Інвест».

Шумський районний суд Тернопільської області постановою від 18 серпня 2015 року, яка була залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2015 року, позов задовольнив: визнав протиправними та скасував: рішення 17-ої сесії шостого скликання Шумської міськради від 24 квітня 2012 року № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з Товариством з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест» та 21-ої сесії шостого скликання Шумської міськради від 25 жовтня 2012 року № 691 «Про розгляд клопотання ТОВ «Шумськ-Інвест».

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 11 серпня 2016 року скасував зазначені вище судові рішення і направив справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, зазначивши, що у цій справі необхідно встановити, чи виникли на підставі рішення Шумської міськради від 24 квітня 2012 року № 534 правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і чи суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни або припинення. Залежно від установленого судам необхідно зробити висновок щодо наявності у відповідача підстав для винесення рішення Шумської міськради від 25 жовтня 2012 року № 691 про скасування рішення міської ради від 24 квітня 2012 року № 534.

За результатом нового судового розгляду Шумський районний суд Тернопільської області постановою від 30 грудня 2016 року, яка була залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2017 року, повторно задовольнив позов, визнав протиправними та скасував оскаржувані рішення Шумської міськради.

Не погодившись із таким судовим рішенням, 11 серпня 2017 року заступник прокурора Львівської області подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Шумського районного суду Тернопільської області від 30 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2017 року та закрити провадження у цій справі, оскільки вважає, що спірні правовідносини підлягають розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.

31 серпня 2017 року ТОВ «Шумськ-Інвест» подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі внаслідок належності цієї справи до юрисдикції цивільних, а не адміністративних судів.

Вищий адміністративний суд України ухвалами від 15 серпня та 05 вересня 2017 року відкрив касаційні провадження за вказаними скаргами.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції (далі-КАС України).

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 31 жовтня 2018 року вказану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки скаржники посилаються на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема, що заявлений депутатами Шумської міськради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 позов повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.

20 вересня 2007 року Тернопільською обласною споживчою спілкою проведено аукціон з продажу цілісного майнового комплексу Підприємства споживчої кооперації «Ринок», розміщеного на земельній ділянці площею 1,1365 га згідно з Державним актом на право постійного користування землею від 13 вересня 2001 року серії НОМЕР_1. Переможцем аукціону визначено ТОВ «Шумськ-Інвест».

10 жовтня 2007 року між Шумським районним споживчим товариством та ТОВ «Шумськ-Інвест» був укладений договір купівлі-продажу зазначеного цілісного майнового комплексу. Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 03 грудня 2007 року у справі № 10/240-4609 цей договір було визнано дійсним з моменту укладення.

Крім того, рішенням Господарського суду Тернопільської області від 15 квітня 2007 року у справі № 6/29-519 було зобов?язано Шумську міськраду укласти з ТОВ «Шумськ-Інвест» договір оренди земельної ділянки площею 1,1365 га на Ринковій площі, 34 у м. Шумську Тернопільської області (торговий ринок), а рішенням цього ж суду від 12 серпня 2009 року у справі № 6/82-1471 між Шумською міськрадою та ТОВ «Шумськ-Інвест» визнано укладеним договір оренди вказаної земельної ділянки.

24 квітня 2012 року 17-та сесія шостого скликання Шумської міськради прийняла рішення № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з Товариством з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест», яким вирішила затвердити нормативну грошову оцінку земельної ділянки в розмірі 2 750 895, 70 грн, встановила плату за користування земельною ділянкою в розмірі 3 % від її нормативної грошової оцінки, а саме 82 526, 87 грн щорічно (помісячна орендна плата - 6 877, 24 грн), та зобов?язала ТОВ «Шумськ-Інвест» укласти додаткову угоду до договору оренди з міською радою на земельну ділянку площею 1,1365 га для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури за адресою: Ринкова площа 34. у м. Шумськ Тернопільська область.

У подальшому рішенням 21-ої (позачергової) сесії шостого скликання Шумської міськради від 25 жовтня 2012 року № 691 «Про розгляд клопотання ТОВ «Шумськ-Інвест» вирішено скасувати рішення міської ради від 24 квітня 2012 року № 534 «Про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку з ТОВ «Шумськ-Інвест».

Вважаючи зазначені рішення Шумської міськради протиправним, депутати Шумської міськради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду з цим позовом.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України, тут і далі - у редакції, чинній на час розгляду справи судами).

Відповідно до ч. 2 ст. 4. та п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб'єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

Помилковим є застосування ст. 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосовувати виключно формальний критерій - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень), тоді як визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

Таким чином, на вирішення адміністративного суду може бути переданий спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта (інших суб?єктів), а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта.

Разом з тим, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказаних владних управлінських функцій щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції і відповідно не повинен вирішуватись адміністративним судом.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

З матеріалів справи вбачається, що позивачі не погоджуються з рішеннями органу місцевого самоврядування, який як власник орендованої ТОВ «Шумськ-Інвест» земельної ділянки ухвалив рішення про укладення додаткової угоди до договору оренди на земельну ділянку, яким затверджено нормативну грошову оцінку земельної ділянки та встановлено розмір плати за її використання, а в подальшому прийняв рішення, яким за клопотанням орендаря скасував прийняте раніше рішення.

При цьому Велика Палата Верховного Суду зауважує, що з моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб'єктами та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки притаманні не адміністративним, а цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб'єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.

За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

За таких обставин при ухваленні оскаржуваних рішень Шумська міськрада не діяла як суб?єкт владних повноважень, оскільки після укладення між нею та ТОВ «Шумськ-Інвест» договору оренди земельної ділянки виникли приватноправові відносини, а тому вирішення цього спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Беручи до уваги наведене та враховуючи суб?єктний склад цього спору, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що розгляд цієї справи належить до юрисдикції цивільних судів, а тому касаційні скарги заступника прокурора Львівської області та ТОВ «Шумськ-Інвест» є обґрунтованими і підлягають задоволенню.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що депутати Шумської міськради ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до суду з позовом про визнання протиправними та скасування рішень Шумської міськради від 24 квітня та 25 жовтня 2012 року № 534 і № 691 нібито на захист інтересів територіальної громади м. Шумська Тернопільської області та з метою усунення порушень міськрадою законності при передачі в оренду ТОВ «Шумськ-Інвест» земельної ділянки комунальної власності.

Однак правовий статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, законами України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», та від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до положень яких депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, зважаючи на вищенаведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу, як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Така правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 803/413/18.

На підставі ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі абз. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю (…) і (…) закриває провадження у справі (…) з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду встановила наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись ст. 341, 344, 349, 354, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційні скарги заступника прокурора Львівської області та Товариства з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест» задовольнити.

Постанову Шумського районного суду Тернопільської області від 30 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2017 року скасувати.

Провадження у справі за позовом депутатів Шумської міської ради Тернопільської області ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до Шумської міської ради Тернопільської області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Шумськ-Інвест», ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, про скасування рішень - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Саприкіна

Судді

Н. О. Антонюк Н.П. Лященко

С. В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л.І. Рогач

Д. А. Гудима О.М. Ситнік

В. І. Данішевська О.С. Ткачук

О. Р. Кібенко В.Ю. Уркевич

В. С. Князєв О.Г. Яновська

Л.М.Лобойко