Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 990/357/24

провадження № 11-294заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і нечинним указу Президента України, визнання незаконними дій, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.11.2024 (судді РадишевськаО. Р., СмоковичМ. І., Мельник-Томенко Ж. М., Жук А. В., Уханенко С. А.),

УСТАНОВИЛА:

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України з вимогами:

- визнати Указ Президента України від 28.10.2024 № 740/2024 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» (далі - Указ № 740/2024) протиправним та нечинним;

- визнати незаконними дії Президента України щодо подання на подальше схвалення до Верховної Ради України Указу № 740/2024;

- визнати незаконними дії Президента України щодо підписання Закону України від 29.10.2024 № 4024-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» (далі - Закон № 4024-IX).

1.2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що Президент України обирається громадянами України на позачергових або чергових виборах строком на п`ять років. Позивач уважає, що рішення про введення воєнного стану перешкоджає черговим президентським виборам, проведення яких в умовах воєнного стану законом прямо не заборонено. Отже, як наголошує позивач, існує порушення прав громадян на проведення вільних виборів та демократію.

1.3. Позивач стверджує, що його позов спрямований на забезпечення верховенства Конституції України. Акти, не пов`язані з конституційним провадженням, можуть бути оскаржені в особливому порядку, як це передбачено законодавством про оскарження актів інших конституційних органів - Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя. При цьому за загальними судами залишається компетенція встановити, чи був прийнятий певний закон на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, як це вимагає стаття 19 Конституції України, та є однією з основних засад судочинства в Україні.

2. Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції

2.1. Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 19.11.2024 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і нечинним указу Президента України та визнання незаконними дій на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

2.2. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що хоча позовні вимоги ОСОБА_1 сформульовано як вимоги про визнання Указу № 740/2024 протиправним і нечинним, визнання незаконними дій Президента України щодо подання на подальше схвалення до Верховної Ради України цього Указу, визнання незаконними дій Президента України щодо підписання Закону № 4024-IX, яким затверджено цей Указ, проте з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування) цей позов фактично стосується конституційності Закону № 4024-IX, без ухвалення якого згаданий Указ не набрав би юридичної сили як акт законодавства.

2.3. Водночас в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження та які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

Зважаючи на предмет та підстави позову, зазначені позивачем, правове регулювання правовідносин, яких стосуються позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

3. Короткий зміст апеляційної скарги

3.1. Позивач подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.11.2024, в якій просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2. Позивач обґрунтовує апеляційну скаргу доводом, що встановлення, чи був прийнятий певний закон на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, належить до компетенції загальних судів (ця вимога визначена статтею 19 Основного Закону та є однією з основних засад судочинства в Україні), оскільки акти, які не пов`язані з конституційним провадженням, можуть бути оскаржені в рамках особливого порядку, як це передбачено законодавством про оскарження актів інших конституційних органів - Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя. Цим забезпечується необхідний баланс між різними гілками влади, дотримання статті 55 Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (статті 6, 13).

3.3. На думку скаржника, рішення про введення воєнного стану перешкоджає призначенню та проведенню чергових президентських виборів, проведення яких в умовах воєнного стану законом прямо не заборонено.

3.4. За наявного порушення прав громадян на проведення вільних виборів та демократіюзвернення із цим позовом до Верховного Суду як суду загальної юрисдикції в порядку КАС відповідає положенням статей 5 19 22 КАС, за якими кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, особливості провадження в яких визначені статтею 266 КАС.

4. Рух апеляційної скарги

4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16.01.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.11.2024, а ухвалою від 30.01.2025 призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.

5. Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивача

5.1. Верховна Рада України подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.11.2024 - без змін.

5.2. Обґрунтований відзив фактично тими ж підставами, з яких виходив суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження у справі, з акцентом на віднесення питання про відповідність Конституції України законів України до виключної компетенції Конституційного Суду України.

6. Позиція Великої Палати Верховного Суду

6.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

6.2. За пунктом 20 частини першої статті 106 Конституції України до повноважень Президента України віднесено, зокрема, прийняття відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України.

6.3. Частиною третьою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

6.4. Згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

6.5. Як зазначено вище, Указ № 740/2024 затверджено Законом № 4024-IX, який набрав чинності з моменту його опублікування, а саме з 07.11.2024.

6.6. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що хоча позовні вимоги ОСОБА_1 сформульовано як вимоги про визнання Указу № 740/2024 протиправним і нечинним, визнання незаконними дій Президента України щодо подання та подальшого схвалення цього Указу до Верховної Ради України, але з огляду на зміст позовних вимог та їх підстави (обґрунтування) цей позов фактично стосується конституційності Закону № 4024-IX, без ухвалення якого зазначений Указ не набрав би юридичної сили як акт законодавства. Правовий акт є результатом низки процедурних нормативно визначених дій щодо його ухвалення, оскарження яких на предмет їх правомірності не може бути окремим (самостійним) без оскарження самого акта. Відтак позовні вимоги ОСОБА_1 у частині оскарження дій Президента України за правовою сутністю також є вимогами щодо Закону № 4024-IX.

6.7. Такі міркування Великої Палати не суперечать принципу jura novit curia («суд знає закони»), сутність якого полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилань сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus), та ґрунтуються на змісті позовних вимог ОСОБА_1 та зазначених підставах позову.

6.8. Відповідно до положень статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

6.9. За змістом статті75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону належить прийняття законів.

6.10. У Рішенні Конституційного Суду України від 03.12.1998 № 17-рп/98 наголошено, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України.

6.11. Згідно зі статтею 147 Основного Закону питання про відповідність Конституції України законів України віднесено до виключної компетенції Конституційного Суду України.

6.12. Пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України так і визначено, що до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

6.13. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

6.14. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13.07.2017 № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).

6.15. У Рішенні від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України виходячи з положень статей 85 91 Конституції України вказав, що Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти, які є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю. При цьому до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, перевірка на предмет відповідності Конституції України всіх без винятку правових актів Верховної Ради України і Президента України як за їх юридичним змістом, так і за дотриманням конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності. Разом з тим такі повноваження Конституційного Суду України обмежуються виключно вирішенням питань щодо відповідності цих актів Конституції України, а не щодо їх законності.

6.16. Водночас відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

6.17. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

6.18. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

6.19. Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

6.20. На підставі пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

6.21. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України

6.22. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені статтею 266 КАС, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

6.23. Разом з тим згідно з пунктом 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

6.24. Колегія суддів Великої Палати Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України та Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України чи Верховна Рада України реалізують свої владні (управлінські) функції / повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду.

6.25. Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 9901/275/19 (провадження № 11-536заі19), від 08.04.2020 у справі № 9901/40/20 (провадження № 11-75заі20), від 30.09.2020 у справі № 9901/95/20 (провадження № 11-270заі20), від 14.04.2021 у справі № 800/400/16 (провадження № 11-46заі21) та від 25.04.2024 у справі № 990/40/24 (провадження № 11-39заі24), спір в яких стосувався подібних правовідносин.

6.26. Визначення законом виключної компетенції Конституційного Суду України щодо питання про відповідність законів Конституції України унеможливлює розгляд справ з предметом і підставами позову про конституційність закону в порядку адміністративного судочинства.

6.27. Зважаючи на предмет і підстави позову, вказані позивачем, наведені вище правові норми, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а відтак правильно відмовив у відкритті провадження у цій справі.

7. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

7.1. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

7.2. Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

7.3. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним і нечинним указу Президента України, визнання незаконними дій,правильно застосував норми процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.11.2024 - без змін.

Керуючись статтями 243 266 315 316 322 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.11.2024 у справі № 990/357/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Є. А. УсенкоСудді:О. О. БанаськоМ. В. Мазур О. Л. БулейкоС. Ю. Мартєв Ю. Л. ВласовК. М. Пільков І. А. ВоробйоваС. О. Погрібний М. І. ГрицівО. В. Ступак О. А. ГубськаІ. В. Ткач Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук Л. Ю. КишакевичВ. Ю. Уркевич В. В. КорольН. В. Шевцова О. В. Кривенда