Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 травня 2015 року м. Київ справа № 800/109/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів: ГоловуючогоНечитайла О.М. Суддів: Кошіля В.В. Лосєва А.М. Муравйова О.В. Пилипчук Н.Г. за участю секретаря:Латишевої Л.П., за участю позивача:Якименка М.М., представника відповідача:Кот О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом народного депутата України Богуслаєва Вячеслава Олександровича до Верховної Ради України про визнання незаконною Постанови Верховної Ради України від 11.12.2014 р. №28-VIII,

ВСТАНОВИВ:

Народний депутат України Богуслаєв Вячеслав Олександрович (далі - позивач) звернувся до Вищого адміністративного суду України з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач), у якому просив суд визнати незаконною Постанову Верховної Ради України від 11.12.2014 р. №28-VIII про внесення змін до Постанови «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації» у частині відкликання Богуслаєва Вячеслава Олександровича з посади заступника голови Комітету з питань національної безпеки і оборони.

На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що спірна Постанова Верховної Ради України від 11.12.2014 р. №28-VIII у частині відкликання його з посади голови Комітету з питань національної безпеки і оборони є незаконною та підлягає скасуванню, оскільки підстави, визначені діючим законодавством, для прийняття такого рішення відсутні.

У той же час відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, вказує на те, що приймаючи оскаржувану Постанову, Верховна Рада України реалізувала свої нормотворчі функції, а не владні управлінські по відношенню до позивача, що виключає наявність порушень прав останнього у сфері публічно-правових відносин.

Як вбачається з матеріалів справи, 04 грудня 2014 року Верховна Рада України прийняла Постанову №23-VIII «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації».

Пунктом 14 вказаної Постанови позивача було обрано на посаду заступника голови Комітету з питань національної безпеки і оборони.

11 грудня 2014 року, за поданням народного депутата України Ляшка О.В., Верховна Рада України прийняла Постанову №28-VIII про внесення змін до Постанови Верховної Ради України «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації», відповідно до підпункту 1 пункту 1 якої позивача відкликано з посади заступника голови Комітету з питань національної безпеки і оборони та відповідно до підпункту 2 обрано членом вказаного комітету Верховної Ради України.

Згідно з Пояснювальною запискою до проекту зазначеної Постанови необхідність прийняття такого проекту обумовлена тим фактом, що обрання народних депутатів України, які голосували за так звані «диктаторські закони 16 січня», на керівні посади в комітетах є політичним питанням, що викликає обурення в українському суспільстві.

З тексту Пояснювальної записки також вбачається висновок автора, що Регламентом Верховної Ради України не передбачено можливості прийняття поправок до проектів постанов у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення, відтак на пленарному засіданні Верховної Ради України 04 грудня 2014 року проект Постанови Верховної Ради України від 04.12.2014 року №1009 «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» був прийнятий у цілому без врахування зазначених пропозицій представників депутатських фракцій коаліції, до якої входять Олег Ляшко (фракція Радикальної партії), Олег Березюк (фракція партії «Об'єднання «Самопоміч»), Сергій Соболєв (фракція партії ВО «Батьківщина»), Олександр Турчинов (фракція «Блок Петра Порошенка»).

Заслухавши доповідь судді-доповідача, сторін, розглянувши та обговоривши доводи, наведені у позовній заяві, перевіривши та дослідивши матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла таких висновків.

Спірні правовідносини, зокрема щодо обрання та відкликання з посади голови, першого заступника голови, заступника голови, секретаря комітету, регулюються Конституцією України, Законом України від 10.02.2010 р. № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» та Законом України від 04.04.1995 р. №116/95-ВР «Про комітети Верховної Ради України».

Так, відповідно до статті 82 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України.

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», цей нормативно-правовий акт встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.

Частиною першою статті 83 Регламенту Верховної Ради України визначено, що голова комітету, перший заступник, заступник голови та секретар комітету можуть бути в будь-який час за рішенням Верховної Ради відкликані зі своїх посад з підстав та в порядку, визначених Законом України «Про комітети Верховної Ради України» та цим Регламентом.

Згідно статті 1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» комітет Верховної Ради України (далі - комітет) - орган Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій. Комітет відповідальний перед Верховною Радою України і підзвітний їй. Діяльність комітетів координує Голова Верховної Ради України згідно з Конституцією України та в порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Нормами цього ж Закону детально врегульовано порядок формування персонального складу комітетів, а також порядок та підстави змін такого складу, зокрема відкликання членів комітету.

За змістом частини першої, третьої статті 6 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» персональний склад комітетів формується Верховною Радою України нового скликання шляхом обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетів. Персональний склад усіх комітетів Верховної Ради України нового скликання визначається одночасно шляхом прийняття відповідної постанови Верховної Ради України.

Частиною першою статті 7 цього ж Закону визначено, що персональний склад комітету може бути змінений внаслідок: 1) обрання нового члена комітету; 2)відкликання члена комітету; 3) обрання чи відкликання голови комітету, першого заступника, заступника голови, секретаря комітету; 4) дострокового припинення повноважень народного депутата України, який входив до складу комітету.

При цьому згідно з частиною третьою зазначеної статті голова, перший заступник голови, заступник голови, секретар комітету можуть бути у будь-який час за рішенням Верховної Ради України відкликані зі своїх посад: 1) за їх власною заявою; 2) у зв'язку з їх незадовільною роботою на посаді; 3) внаслідок інших обставин, що унеможливлюють виконання ними своїх обов'язків.

З правової конструкції наведеної норми вбачається, що встановлений нею перелік підстав для відкликання голів комітетів та їхніх заступників є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. Відтак, за відсутності будь-якої з наведених обставин особа, обрана Верховною Радою України на посаду голови, першого заступника голови, заступника голови, секретаря комітету, не може бути відкликана з цієї посади.

Зі встановлених у справі обставин не вбачається жодної з передбачених законодавцем для відкликання з посади позивача, як то - останнім не подавалась власна заява про відкликання, як і не було висновку про незадовільну роботу позивача на посаді, враховуючи, серед іншого, і недостатній для оцінки такої роботи термін перебування на посаді з 04.12.2014 р. по 11.12.2014 р.

Щодо наявності інших обставин, які б могли унеможливити виконання позивачем своїх обов'язків, варто зазначити, що такими обставинами можуть бути об'єктивні нездоланні перепони організаційного чи фізичного характеру, що не дозволяють здійснювати особою своїх посадових обов'язків (припинення повноважень депутата, обрання на іншу посаду, стан здоров'я тощо), яких у цьому випадку судом також встановлено не було.

Жодні аспекти політичної діяльності окремого депутата не можуть розцінюватися як обставини, що унеможливлюють виконання ним своїх обов'язків голови, першого заступника голови, заступника голови чи секретаря комітету.

Призначаючи посадових осіб для здійснення ними функцій, покладених на відповідні комітети, відповідач виступає як суб'єкт владних повноважень, який реалізовує свої організаційно-розпорядчі, тобто управлінські функції, а тому зобов'язаний діяти у межах, наданих йому Конституцією та чинним законодавством, тобто дотримуватися як порядку призначення таких осіб на посади, так і порядку їх відкликання з посад, безвідносно до мотивів, за яких таке відкликання було ініційовано.

За наведених обставин не можна визнати обґрунтованими посилання відповідача на те, що вирішення внутрішньо організаційних питань є елементом політичного процесу, як і не можна погодитися із тим, що такий процес є нормотворчим.

Так, нормотворчий, чи законодавчий, процес являє собою передбачений Конституцією і законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень Верховною Радою України. При цьому мається на увазі діяльність парламенту щодо підготовки, обговорення, прийняття законів та їх оприлюднення.

Натомість у даному випадку має місце процедура прийняття управлінських рішень, тобто вирішення кадрових питань, як складової управлінської діяльності, що випливає зі змісту статті 1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», приписами якої закріплено, що діяльність комітету є відповідальною та підзвітною Верховній Раді України.

При цьому, ототожнювати діяльність самих комітетів виключно із законотворчим процесом також не можна, оскільки діяльність останніх не обмежена тільки законопроектною функцією, а включає також організаційні та контрольні функції відповідно до розділу ІІІ Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Наведене, у свою чергу, дає підстави для висновку, що правовідносин між Верховною Радою України та її комітетами не охоплюються лише нормотворчою діяльністю.

Відповідач не заперечує того факту, що формування органів парламенту (комітетів) та затвердження персонального складу комітетів є внутрішньою організацією роботи, однак саме такі дії і є елементами управління, тобто передбачають наділення повноваженнями певних осіб на виконання тих чи інших функцій.

Слід також зазначити, що Рішення Конституційного Суду України у справі №2-уп/2000 «Про припинення конституційного провадження у справі за конституційними поданнями 57 та 69 народних депутатів України щодо «визнання неконституційними актів, прийнятих на засіданні частини народних депутатів України у приміщенні «Українського дому» 21 січня та 1 лютого 2000 року», посиланням на яке аргументує свою правову позицію відповідач, не наділяє останнього правом, реалізовуючи свої процедурні питання, діяти свавільно, тобто всупереч законодавчо визначеним процедурам.

Цим Рішенням Конституційний Суд України зазначив, що в більшості європейських держав існує принцип, згідно з яким правила процедури є внутрішньою справою парламенту, оскільки законодавча влада має достатньо засобів самоконтролю та перевірки прийнятих нею рішень.

У той же час, з пункту 7 цього Рішення вбачається, що предметом оскарження є елемент політичного процесу, а саме - факт партійно-фракційного розмежування, тоді як у розглядуваному випадку предметом спору є управлінське рішення парламенту, спрямоване на формування керівного складу його органів.

Суд також вважає за необхідне визнати аргументованими посилання позивача на порушення порядку розгляду питання про відкликання його з посади.

Так, з наданого суду Витягу стенограми пленарного засідання від 11 грудня 2014 року вбачається, що проект постанови про внесення змін до Постанови Верховної Ради України «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації» доповів народний депутат, Голова фракції Радикальної партії Олег Ляшко.

Разом із тим, частиною четвертою статті 7 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» передбачено, що пропозиція про відкликання з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини третьої цієї статті, може бути внесена Головою Верховної Ради України або відповідним комітетом. Рішення комітету щодо внесення пропозиції про відкликання голови, першого заступника голови, заступника голови, секретаря комітету приймається на засіданні комітету.

Отже, суб'єктами, наділеними правом вносити пропозицію про відкликання Голови комітету, першого заступника, заступника голови та секретаря комітету з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини третьої статті 7 вказаного Закону, є виключно відповідний комітет або Голова Верховної Ради України, у той час як народні депутати, фракції чи коаліція такого права не мають.

Не можна взяти до уваги наявність висновку Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту та організаційної роботи, відповідно до якого останній рекомендував Верховній Раді України розглянути проект Постанови «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» з урахуванням зауважень та визначитись щодо нього шляхом голосування, як свідчення дотримання відповідачем порядку розгляду такого проекту.

Сам собою факт розгляду цього законопроекту на засіданні комітету не може свідчити про дотримання законодавчо визначеного порядку відкликання з посади позивача за встановленого судом факту невідповідності дій відповідача приписам Закону України «Про комітети Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України.

Зазначаючи про наявність у позивача, як народного депутата, можливості відреагувати на порушення процедури прийняття Постанови Верховної Ради України від 11.12.2014 р. №28-VIII про внесення змін до Постанови «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації» шляхом звернення з відповідною заявою до головуючого на пленарному засіданні, відповідач залишив поза увагою, що таке звернення є правом позивача та жодним чином не може розцінюватись як обов'язок. А отже такі доводи не можуть свідчить про наявність об'єктивних перешкод для звернення позивача до суду з метою захисту порушених прав на посаді.

Ініціативи окремих депутатів, як то народного депутата Бондаря Віктора Васильовича про необхідність відкликання всіх народних депутатів України - членів депутатської фракції групи «Воля народу» з керівних посад у комітетах Верховної Ради восьмого скликання, можуть мати виключно інформативний характер та жодним чином не звільняють парламент від необхідності діяти у порядку, який регламентований законами України.

Відповідач також зазначає, що вимоги позивача не спрямовані на захист його порушених прав, свобод чи інтересів. Із такими висновками не можна погодитись з огляду на таке.

Так, права, обов'язки і функції голови та заступника (заступників) голови комітету визначені положенням статей 34, 35 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Відкликання позивача з посади заступника голови комітету створює для останнього негативні наслідки у вигляді позбавлення його можливості здійснювати повноваження та виконувати функції, покладені на заступника голови комітету. Відсутність порушень прав позивача як народного депутата не свідчить про відсутність порушень його прав як посадової особи комітету Верховної Ради України. Статус народного депутата та посадової особи комітету не є тотожними, відтак той факт, що позивач не був позбавлений депутатських повноважень не може обґрунтовувати правомірності дій відповідача у даній справі, яка стосується виключно порушених прав позивача як посадової особи - заступника голови комітета Верховної Ради України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підсумовуючи викладене, судова колегія доходить до висновку, що Верховна Рада України, приймаючи спірну Постанову «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації» у частині відкликання Богуслаєва Вячеслава Олександровича з посади заступника голови Комітету з питань національної безпеки і оборони, не врахувала положення частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною першої наведеної статті визначено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відтак, зважаючи на встановлення судом факту здійснення Верховною Радою України владних управлінських функцій щодо позивача при вчиненні повноважень, передбачених Конституцією та законами України, які полягали у незаконному позбавленні останнього можливості виконувати певні функції на посаді заступника голови комітету, судова колегія вбачає наявність правових підстав для задоволення позовних вимог та визнання незаконною оскаржуваної постанови у частині відкликання позивача з посади заступника голови Комітету з питань національної безпеки і оборони.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 7, 8, 158 - 163, 171№ Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов народного депутата України Богуслаєва Вячеслава Олександровича до Верховної Ради України про визнання незаконною Постанови Верховної Ради України від 11.12.2014 р. №28-VIII задовольнити повністю.

Визнати незаконною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 11.12.2014 р. №28-VIII про внесення змін до Постанови «Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України восьмого скликання та обрання голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації» у частині відкликання Богуслаєва Вячеслава Олександровича з посади заступника голови Комітету з питань національної безпеки і оборони.

Стягнути з Державного бюджету України на користь Богуслаєва Вячеслава Олександровича 73,08 грн. судового збору.

Постанова підлягає перегляду Верховним Судом України у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, та набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про її перегляд Верховним Судом України, якщо таку скаргу не було подано.

Головуючий суддяО.М. Нечитайло СуддіВ.В. Кошіль А.М. Лосєв О.В. Муравйов Н.Г. Пилипчук