Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" лютого 2015 р. м.Київ К/800/4713/15

К/800/4716/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» та Державної фінансової інспекції в Харківській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року у справі за позовом Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» до Державної фінансової інспекції в Харківській області, за участю прокуратури Харківської області, про визнання нечинною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2013 року Дочірнє підприємство «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» звернулося до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Харківській області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просило визнати недійсними та скасувати у повному обсязі п.п.1, 3, 4, 9, 11 вимоги, викладеної у листі від 21 січня 2013 року № 06-15/774, про усунення порушень законодавства з фінансових питань; визнати недійсними та скасувати частково: п.2 вимоги на суму 6283,10 грн.; п.5 вимоги на суму 56312,72 грн.; п.6 вимоги на суму 320716,93 грн.; п.7 вимоги на суму 140663,46 грн.; п.8 вимоги на суму 2487 грн.; п.10 вимоги на суму 78157,86 грн.; п.12 вимоги на суму 23271506,18 грн.; вимогу щодо порушень з оплати за державні кошти вартості товарів та послуг без проведення процедури закупівлі на суму 298332476,40 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про неправомірність вимоги у вказаних частинах та безпідставність висновків відповідача щодо наявності порушень.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року позов задовольнив частково, визнано недійсними та скасовано у повному обсязі пп.1, 3, 4, 11 вимоги, визнано недійсними та скасовано частково: п.2 вимоги на суму 6283,10 грн.; п.5 вимоги на суму 56312,72 грн.; п.6 вимоги на суму 313737,65 грн.; п.7 вимоги на суму 138065,11 грн.; п.8 вимоги на суму 2487 грн.; п.10 вимоги на суму 7815786 грн.; п.12 вимоги на суму 23271506,18 грн.; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року задоволено частково апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області; постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року скасовано в частині визнання недійсними та скасування п.п.6, 7 вимоги на суму 1807,97 грн., п.10 вимоги на суму 45427,87 грн., п.12 вимоги на суму 14794127,20 грн.; прийнято нову постанову, якою в цій частині позовних вимог відмовлено; в іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року залишено без змін.

Не погоджуючись із вказаними рішеннями, Дочірнє підприємство «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» та Державна фінансова інспекція в Харківській області звернулися до Вищого адміністративного суду з касаційними скаргами.

Дочірнє підприємство «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» у касаційній скарзі просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року в частині 15167947,44 грн., постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року залишити без змін.

Державна фінансова інспекція в Харківській області, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині визнання вимоги незаконною, рішення суду апеляційної інстанції скасувати в частині залишення постанови суду першої інстанції без змін, відмовити позивачу в задоволенні позову в частині визнання нечинною та скасування вимоги щодо порушень з оплати за державні кошти вартості товарів та послуг без проведення процедури закупівлі у сумі 298332476,40 грн. з інших підстав; ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

У запереченнях на касаційну скаргу позивача Державна фінансова інспекція в Харківській області просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення апеляційного суду в частині скасування постанови суду першої інстанції - без змін.

У запереченнях на касаційну скаргу відповідача Дочірнє підприємство «Харківській облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» просить відмовити в задоволенні касаційної скарги Державної фінансової інспекції в Харківській області.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 вересня 2014 року відхилені касаційні скарги Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» та Державної фінансової інспекції в Харківській області; постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року залишено без змін.

Постановою Верховного Суду України від 20 січня 2015 року ухвалу Вищого адміністративного суду України від 18 вересня 2014 року скасовано, справу направлено на новий касаційний розгляд.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційних скарг, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» задоволенню не підлягає, а касаційна скарга Державної фінансової інспекції в Харківській області підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено та з матеріалів справи вбачається, що у період з 04 жовтня 2012 року по 07 грудня 2012 року Державною фінансовою інспекцією в Харківській області проведена ревізія фінансово-господарської діяльності ДП «Харківський облавтодор» ВАТ «ДАК «Автомобільні дороги України» за період з 01 липня 2010 року по завершений звітний період 2012 року. За результатами ревізії 14 грудня 2012 року складений акт №06-12/96.

На підставі акту ревізії від 14 грудня 2012 року №06-12/96 відповідачем 21 січня 2013 року за вих.№ 06-15/774 позивачу надіслано вимогу про усунення порушень фінансової дисципліни, згідно якої від позивача вимагається усунути виявлені ревізією порушення законодавства.

Позивачем оскаржується вимога Державної фінансової інспекції в частині:

- п.1 - забезпечити надходження на розрахунковий рахунок філій грошових коштів від недоотримання доходів в загальній сумі 53095,88 грн. внаслідок надання послуг по перевезенню за заниженими цінами, в тому числі: по філії «Пісочинське ДЕП» в сумі 44845,79 грн., по філії «Чугуївське ДЕП» в сумі 8250,09 грн., або провести за даними бухгалтерського обліку коригування розрахунків з контрагентами. У разі необхідності провести претензійно позовну роботу;

- п.2 - забезпечити надходження на розрахунковий ДП «Харківський облавтодор» недоотриманих доходів в загальній сумі 27604,92 грн. внаслідок не нарахування штрафних санкцій за несвоєчасне виконання умов договорів, а саме: ХФ ДПУДШОДГ «Харківдіпрошлях» - 26903,04 грн., ВАТ «Харківшляхбуд» - 701,88 грн., або провести за даними бухгалтерського обліку коригування розрахунків з вказаними контрагентами. У разі необхідності провести претензійно-позовну роботу;

- п.3 - забезпечити відшкодування коштів в сумі 68110 грн., витрачених на здійснення благодійництва Благодійному фонду «Дорожник», що не передбачено фінансовими планами за перевіряємий період. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих виплатах, кошти порядку та розмірах встановлених ст.ст.133-136 КЗпП України;

- п.4 - забезпечити надходження на розрахунковий рахунок ДП «Харківський облавтодор» грошових коштів в сумі 19328,30 грн. внаслідок списання дебіторської заборгованості без проведення претензійно-позовної роботи. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих виплатах, кошти порядку та розмірах встановлених ст.ст.133-136 КЗпП України;

- п.5 - донарахувати та виплатити заробітну плату працівникам філій в загальній сумі 67983,48 грн., в тому числі: працівникам філії «Дергачівський РАД» в сумі 11670,76 грн., працівникам філії «П'ятихатське ДЕП» в сумі 56312,72 грн.;

- п.6 - повернути зайво виплачену заробітну плату в загальній сумі 34779037 грн., а саме: по ДП «Харківський облавтодор» в сумі 230409,01 грн., по філіям: «П'ятихатське ДЕП»- 2589,12 грн., «Балаклійський РАД» - 21462,49 грн., «Ізюмський РАД» - 11908,61 грн., «Борівський РАД» - 2140,46 грн., «Барвінківський РАД» - 3178,03 грн., «Краснокутський РАД» 2293,77 грн., «Золочівський РАД» - 974,34 грн., «Дергачівський РАД» 18205,49 грн., «Дворічанський РАД» - 7468,52 грн., «Куп'янське ДЕП» 8641,63 грн., «Созівський РАД» - 38518,90 грн.;

- п.7 - провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів (єдиного соціального внеску) та зарахувати в рахунок майбутніх платежів кошти в загальній сумі 149603,50 грн., що виникли внаслідок безпідставного їх нарахування на суму зайво проведених витрат з оплати праці, а саме: по ДП «Харківський облавтодор» на суму 86772,03 грн., по філіям: «П'ятихатське ДЕП» - 964,89 грн., «Балаклійський РАД» - 8075,72 грн., «Ізюмський РАД» - 4484,14 грн., «Борівський РАД» 806,1 грн., «Барвінківський РАД» - 1196,84 грн., «Краснокутський РАД» 844,68 грн., «Золочівський РАД» - 367,68 грн., «Дергачівський РАД» 5097,13 грн., «Дворічанський РАД»- 3326,65 грн., «Куп'янське ДЕП» 15040,52 грн., «Созівський РАД» - 14506,22 грн., «Шевченківський РАД» 8120,90 грн.;

- п.8 - забезпечити відшкодування зайво виплачених коштів підприємства на оплату підзвітних сум в розмірі зі 3057 грн., а саме: по ДП «Харківський облавтодор» в сумі 2487 грн., по філії «Балаклійський РАД» - 570 грн.;

- п.9 - забезпечити надходження на розрахунковий рахунок ДП «Харківський облавтодор» коштів в загальній сумі 157911,77 грн. внаслідок завищення вартості ремонтно-будівельних робіт, виконаних підрядниками ТОВ «Автомагістраліь» на суму 82861,98 грн., ТОВ «Колор І С.І.М.» на суму 55728,29 грн., ТОВ БМП «Світанок» на суму 10124,50 грн.. ТОВ «Рембудмонтаж» на суму 8399 грн. та ТОВ «Медбудмонтаж» на суму 798 грн., або провести в бухгалтерському обліку коригування розрахунків з підрядниками. У разі необхідності провести претензійно-позовну роботу з вказаними підрядниками;

- п.10 - відшкодувати суму зайво списаного пального на роботу транспортних засобів та автомобільних шин в загальній сумі 111078,90 грн., що виникло внаслідок завищення норм витрат палива та пробігу автомобільних шин по філіям: «Пісочинське ДЕП» в сумі 10325,17 грн., «Чугуївське ДЕП» в сумі 979,66 грн., «П'ятихатське ДЕП» - 68187,64 грн., «Золочівський РАД» - 26566,67 грн., «Шевченківський РАД» - 15,56 грн., «Вовчанський РАД» - 684,0 грн., «Лозівський РАД» - 3719,19 грн., «Первомайський РАД» - 601,01 грн.;

- п.11 - забезпечити надходження на розрахунковий рахунок необґрунтованих витрат в загальній сумі 126169,27 грн., допущених внаслідок зайвої оплати послуг з перевезення матеріалів ПП «Люмир» на суму 97496,17 грн., ТОВ ВФК «Донская» на суму 13086 грн., ТОВ «Промстрой-М» на суму 14503,50 грн. та ТОВ «Хімрезерв-Харків» на суму 1083,60 грн., або провести в бухгалтерському обліку коригування розрахунків з вказаними контрагентами. У разі необхідності провести претензійно-позовну роботу;

- п.12 - забезпечити відшкодування незаконних витрат Службі автомобільних доріг у Харківській області, що допущені ДП «Харківський облавтодор» внаслідок завищення вартості та обсягів виконаних робіт по поточному ремонту та експлуатаційному утриманні автомобільних доріг на загальну суму 23315511,60 грн., а саме: ДП «Харківський облавтодор» на суму 12773310 грн., по філіям: «Красноградський ДЕП» 834998 грн. «Кегичівський РАД» - 2950,23 грн., «Сахновщинський РАД» - 3276,36 грн., «Нововодолазький РАД» - 2634684 грн., «Харківський РАД» - 7277044 грн., «Первомайський РАД» - 549,24 грн., «Созівський РАД» - 1853,33 грн., «Вовчанський РАД»- 13973,15 грн., «Чугуївський РАД» - 116994,2 грн., «Куп'янське ДЕП» - 178178,89 грн., «Дворічанський РАД» - 8293,52 грн., «Шевченківський РАД» - 68598,01 грн., «П'ятихатське ДЕП» - 1242836,99 грн., «Дергачівський РАД» - 82483,39 грн., «Золочівський РАД» - 19390,4 грн., «Краснокутський РАД» - 8535,16 грн., «Богодухівський РАД» - 50071,52 грн., «Барвінківський РАД» - 25551,05 грн., «Борівський РАД» - 258070,87 грн., «Ізюмський РАД» - 112126,98 грн., «Балаклійський РАД» - 19872,04 грн., «Пісочинське ДЕП» - 108051,5 грн. та «Чугуївське ДЕП» - 82155,93 грн.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Як передбачено ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011, у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно п.6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням встановлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.7 ст.10 Закону України №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовуються (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання, визначає Порядок проведення інспектування державного фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, (далі - Порядок №550).

Відповідно до п.2 Порядку №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За змістом ч.6 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» порядок проведення Держфінінспекцією державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державної контрольно-ревізійної служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно п.50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Таким чином, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, Інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії підприємства. При цьому оскаржувана вимога Державної фінансової інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14.

Відповідно до ст.229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанції при ухваленні судових рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з винесенням нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» залишити без задоволення.

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 червня 2013 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 травня 2014 року скасувати; ухвалити нове рішення; у задоволенні позовних вимог Дочірнього підприємства «Харківський облавтодор» відкритого акціонерного товариства «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України» відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді