Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"19" лютого 2015 р. м.Київ К/800/9661/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства України в Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року у справі за позовом Приватно-орендного сільськогосподарського підприємства «Агрофірма «Перемога» до Державного інспектора сільського господарства - головного спеціаліста відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Державної інспекції сільського господарства у Полтавській області Тіцької Наталії Миколаївни, Державної інспекції сільського господарства у Полтавській області, про визнання дій неправомірними та визнання протиправними та скасування приписів, -

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2013 року Приватно-орендне сільськогосподарське підприємство «Агрофірма «Перемога» звернулось до суду з адміністративним позовом до Державного інспектора сільського господарства - головного спеціаліста відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Державної інспекції сільського господарства у Полтавській області Тіцької Н.М., в якому просило суд визнати протиправними дії щодо недотримання порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель при здійсненні планової перевірки додержання вимог законодавства ПОСП «Агрофірма «Перемога» з 15 квітня 2013 року по 18 квітня 2013 року, позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПОСП «Агрофірма «Перемога» 20 травня 2013 року, позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПОСП «АФ «Перемога» 26 червня 2013 року, позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПОСП «АФ «Перемога» 23 серпня 2013 року; визнати протиправними та скасувати приписи від 25 квітня 2013 року № 306 та від 28 серпня 2013 року №605, складені відповідачем за результатами висновків, викладених в акті перевірки від 18 квітня 2013 року та в акті перевірки від 23 серпня 2013 року.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2013 року залучено до участі у справі в якості другого відповідача Державну інспекцію сільського господарства у Полтавській області.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2013 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року, адміністративний позов Приватно-орендного сільськогосподарського підприємства «Агрофірма «Перемога» задоволено частково; визнано протиправними дії Державної інспекції сільського господарства України у Полтавській області при проведенні позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПОСП «Агрофірма «Перемога» 23 серпня 2013 року; визнано протиправним та скасовано припис Державної інспекції сільського господарства України у Полтавській області від 28 серпня 2013 року №605; в задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Державна інспекція сільського господарства України в Полтавській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати в частині задоволення позовних вимог та постановити нову постанову в цій частині про відмову в задоволенні позовних вимог.

У касаційній скарзі скаржник зазначає про встановлення факту самовільного зайняття земельної ділянки позивачем, відсутність у позивача документів на право користування земельною ділянкою, правомірність проведення перевірок та обґрунтованість винесення приписів про усунення порушень вимог законодавства про охорону земель.

Приватно-орендне сільськогосподарське підприємство «Агрофірма «Перемога» у поданих запереченнях просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін.

Заслухавши доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідально до ч.ч.1, 2 ст.220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 15 по 18 квітня 2013 року Державною інспекцією сільського господарства у Полтавській області проведено планову перевірку дотримання вимог земельного законодавства Приватно-орендним сільськогосподарським підприємством «Агрофірма «Перемога». За результатами перевірки 18 квітня 2013 року складено акт, згідно якого при перевірці встановлено, що на земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 102,5035 га відсутні документи, що посвідчують право власності чи право користування нею.

25 квітня 2013 року відповідачем винесено припис № 306, яким позивача зобов'язано усунути порушення земельного законодавства в строк до 20 травня 2013 року.

20 травня 2013 року Державною інспекцією сільського господарства у Полтавській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства Приватно-орендним сільськогосподарським підприємством «Агрофірма «Перемога», за результатами якої складено акт перевірки від 20 травня 2013 року, відповідно якого вимоги припису від 25 квітня 2013 року не виконані, порушення земельного законодавства не усунуті.

26 червня 2013 року відповідачем проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства позивачем. Результати перевірки оформлені актом, у якому зазначено про невиконання вимог припису та зафіксовано відсутність документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельну ділянку.

23 серпня 2013 року Державною інспекцією сільського господарства у Полтавській області, на підставі вимоги прокуратури Зіньківського району від 05 липня 2013 року №2584, проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства Приватно-орендним сільськогосподарським підприємством «Агрофірма «Перемога».

За результатами проведеної перевірки, згідно складеного акту від 23 серпня 2013 року, встановлено відсутність документів, що посвідчують право власності чи користування на земельну ділянку, та факт самовільного зайняття земельної ділянки загальною площею 146,1007 га земель запасу Удовиченківської сільської ради за межами населеного пункту.

У зв'язку з виявленим порушенням вимог земельного законодавства видано припис від 28 серпня 2013 року №605 про усунення виявлених порушень у строк до 26 вересня 2013 року.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами ч.2 ст.188 Земельного кодексу України порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, визначаються Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Відповідно до ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються зокрема шляхом проведення перевірок (ч.4 ст.9 Закону).

Згідно ч.1 ст.10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень.

Також, як встановлено ч.1 ст144 Земельного кодексу України, у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складає протокол про порушення та видає особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк. Якщо особа, яка допустила порушення земельного законодавства, не виконала протягом зазначеного строку вказівки державного інспектора щодо припинення порушення земельного законодавства, державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля відповідно до закону накладає на таку особу адміністративне стягнення та повторно видає вказівку про припинення правопорушення чи усунення його наслідків у 30-денний строк.

Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року №132, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14 березня 2013 року за № 412/22944 (далі - Порядок № 132), визначає процедуру планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок.

Відповідно до п.3.1 Порядку № 132 позаплановим заходом є захід державного нагляду (контролю), який не передбачений планом роботи інспекційного органу.

Згідно п.3.2 Порядку №132 підставами для здійснення позапланового заходу є: подання суб'єктом господарювання письмової заяви до інспекційного органу про проведення перевірки за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання; перевірка виконання суб'єктами господарювання приписів чи інших розпорядчих документів інспекційного органу щодо усунення порушень вимог земельного законодавства, виданих за результатами раніше проведених планових та позапланових заходів; отримання заяв, скарг чи звернень фізичних та юридичних осіб, у яких міститься інформація про порушення суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства (із обов'язковим зазначенням суті порушення). Позаплановий захід у таких випадках проводиться за наявності згоди Державної інспекції сільського господарства України на його проведення; неподання у встановлений термін суб'єктами господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.

Відповідно до п.3.3 Порядку №132 під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення планової/позапланової перевірки, форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку.

Як передбачено п.3.6 Порядку №132, перед здійсненням позапланового заходу інспекційний орган інформує у разі можливості суб'єкта господарювання про його проведення. Повідомлення про проведення позапланового заходу направляється з використанням засобів факсимільного зв'язку або про його проведення повідомляється телефоном. У разі неможливості своєчасного повідомлення суб'єкта господарювання про проведення позапланового заходу (через обмежені строки на його проведення, відсутність телефонного та факсимільного зв'язку, інформації про номери телефонів та місцезнаходження/місце проживання) захід проводиться без попереднього повідомлення суб'єкта господарювання.

За результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства (п.5.3 Порядку №132).

Відповідно до ч.ч.7, 8 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Згідно ч.ч.1, 2 ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Як встановлено ст.125 Земельного кодексу України, право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Згідно ст.1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

При проведенні відповідачем 23 серпня 2013 року позапланової перевірки дотримання ПОСП АФ «Перемога» вимог земельного законодавства з питань наявності документів, що посвідчують право користування землею та виявлення самовільно зайнятих земель, встановлений факт користування позивачем земельними ділянками загальною площею 146,1007 га, що відносяться до земель сільськогосподарського призначення та перебувають у землях запасу Удовіченківської сільської ради за межами населеного пункту; позивачем документів на право користування вказаним земельними ділянками не надано, проекти землеустрою на земельні ділянки не розроблялися, рішення уповноваженими органами виконавчої влади або місцевого самоврядування про передачу у користування (оренду) позивачу цих земельних ділянок відсутні, право користування земельними ділянками у встановленому законом порядку не оформлене. Правомірність користування вказаними земельними ділянками позивачем не доведена.

За вказаних обставин відповідачем правомірно, в межах визначених ст.10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», виданий припис про усунення допущених позивачем порушень вимог земельного законодавства. При здійсненні перевірки та при винесенні оскаржуваного припису відповідачі діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та законами України. Підстав для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправними дій Державної інспекції сільського господарства України у Полтавській області при проведенні позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПОСП «Агрофірма «Перемога» 23 серпня 2013 року та скасування припису від 28 серпня 2013 року №605 за наведеними позивачем обставинами не вбачається.

Згідно ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Судами попередніх інстанцій обставини справи встановлені повно і правильно, але суди порушили норми матеріального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих рішень, які підлягають скасуванню з постановленням нового рішення про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.

Керуючись ст.ст.220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної інспекції сільського господарства України в Полтавській області задовольнити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2014 року скасувати та ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Приватно-орендного сільськогосподарського підприємства «Агрофірма «Перемога» відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених ст.ст.237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді