Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" червня 2015 р. м. Київ К/800/58625/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддів Зайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г.,розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області на постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17 вересня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області в особі Комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам про визнання протиправними дій та визнання незаконним і скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

04 червня 2014 року фізична особа-підприємець ОСОБА_4 пред'явила позов до виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області в особі Комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам про визнання протиправними дій відповідача щодо складання акту № 7 про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 04 квітня 2014 року, а також визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради № 372 «Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7» від 23 квітня 2014 року.

Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17 вересня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року, адміністративний позов задоволено частково.

Визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради № 372 від 23 квітня 2014 року «Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7 від 12 березня 2014 року». В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів, скаржник оскаржив їх.

У касаційній скарзі виконавчий комітет Ізмаїльської міської ради Одеської області, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що договором дарування від 23 квітня 2004 року ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 подарували ОСОБА_4 11/60 частин житлового домоволодіння з надвірними спорудами, що знаходиться по АДРЕСА_1. Договором дарування від 19 серпня 2004 року ОСОБА_8 передала у власність ОСОБА_4 майно у вигляді 2/15 частин житлового домоволодіння.

Земельна ділянка за вказаною адресою належить територіальній громаді м. Ізмаїла в особі Ізмаїльської міської ради.

14 вересня 2007 року між Ізмаїльською міською радою та ОСОБА_4 укладено договір оренди земельної ділянки площею 0,0519 га по АДРЕСА_1. Цільове призначення земельної ділянки: для будівництва та обслуговування жилого будинку та господарських будівель (пункт 14 договору). Згідно пункту 8 вказаного договору орендну плату було визначено у розмірі податку на землю.

05 квітня 2007 року рішенням виконкому Ізмаїльської міської ради Одеської області № 467 вирішено виключити зі складу житлового фонду частину жилого будинку літ. А, приміщення 1, 8, 9, 10, 11 по АДРЕСА_1 м. Ізмаїла, що належить на праві приватної власності ОСОБА_4 та зобов'язано позивача оформити відповідні документи у зв'язку зі зміною цільового призначення частини жилого будинку під магазин по АДРЕСА_1. Також було вказано, що розмір земельної ділянки під магазин складає 0,0088 га (землі комерційної діяльності).

Рішенням Ізмаїльської міської ради Одеської області № 1030-У від 30 листопада 2007 року надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у довгострокову оренду терміном на 25 років суб'єкту підприємницької діяльності - фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4, площею 0,0088 га для експлуатації магазину по АДРЕСА_1. Позивачем була розроблена землевпорядна документація на вищевказану земельну ділянку площею 0,0088 га під магазин.

Рішенням Ізмаїльської міської ради Одеської області № 2092-У від 27 березня 2009 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду терміном на 25 років фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 для експлуатації магазину в зв'язку зі зміною цільового призначення присадибної земельної ділянки по АДРЕСА_1 та надано в довгострокову оренду земельну ділянку площею 0,0088 га для експлуатації магазину. Також вказаним рішенням було встановлено розмір орендної плати - 6% від грошової оцінки земельної ділянки в рік.

Окремо договір оренди земельної ділянки площею 0,0088 га Ізмаїльською міською радою Одеської області з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 укладено не було.

23 квітня 2014 року виконавчим комітетом Ізмаїльської міської ради Одеської області прийнято рішення за № 372 про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7 від 04 квітня 2014 року.

Вказаним рішенням виконавчим комітетом Ізмаїльської міської ради затверджено збитки, нанесені фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 за час користування земельною ділянкою площею 0,0088 га по АДРЕСА_1 у зв'язку з ухиленням від укладення договору оренди землі, за період з 01 січня 2011 року по 31 грудня 2013 року, в розмірі 9889,96 грн. та затверджено акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7 від 04 квітня 2014 року.

Згідно вказаного акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7 від 04 квітня 2014 року фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 було завдано збитків власнику землі або землекористувачу за фактичне використання земельної ділянки, які визначаються відповідно до розрахунку розміру втрат місцевого бюджету, який проведений фінансовим управлінням Ізмаїльської міської ради і складає 9889,96 грн. та було встановлено строк сплати завданих збитків у місячний термін. Розмір втрат місцевого бюджету було визначено згідно відповідного розрахунку - додатку до вищевказаного акту № 7 від 04 квітня 2014 року.

У зв'язку із прийняттям вказаного рішення на адресу позивача надіслано повідомлення голови Комісії з питань визначення розміру збитків власникам землі та землекористувачам в місті Ізмаїлі, в якому, зокрема, зазначено про необхідність відшкодування збитків, спричинених у зв'язку з ухиленням від укладання договору оренди землі (використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку відповідно до закону, використання земельної ділянки з порушенням земельного законодавства, законодавства про плату за землю).

Задовольняючи частково позовні вимоги та визнаючи незаконним та скасовуючи рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради № 372 від 23 квітня 2014 року «Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7 від 12 березня 2014 року» суд першої інстанції виходив з того, що оскільки між позивачем та Ізмаїльською міською радою договір оренди щодо земельної ділянки 0,0088 га з цільовим призначенням - для експлуатації магазину з визначенням розміру орендної плати 6% від грошової оцінки земельної ділянки в рік не укладався та не був зареєстрований відповідно до вимог закону, тому правові підстави для сплати орендної плати в розмірах, визначених відповідачем в акті № 7 від 04 квітня 2014 року відсутні.

Суд першої інстанції прийшов до висновку, що при неукладені договору оренди щодо земельної ділянки 0,0088 га з цільовим призначенням - для експлуатації магазину, з визначенням розміру орендної плати 6% від грошової оцінки земельної ділянки в рік, неодержаним доходом в розумінні Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, який міг одержати відповідач, як орган, який розпоряджається земельною ділянкою у відповідності до вимог Податкового кодексу України та Земельного кодексу України є земельний податок, а підстави для нарахування збитків на рівні орендної плати, розмір якої не визначений відповідним договором оренди, є необґрунтованими і не може вважатись неодержаним доходом.

Крім того, суд зазначив, що позивачем правомірно вносилась орендна плата за вказану земельну ділянку в розмірах, визначених договором оренди від 14 вересня 2007 року, а саме в розмірі податку на землю.

У зв'язку із цим суд першої інстанції прийшов до висновку, що відповідачем правомірно визначено обов'язок позивача здійснювати плату за користування земельною ділянкою, однак безпідставно та необґрунтовано визначено про необхідність сплати позивачем орендної плати у розмірі 6% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, а не на рівні ставки земельного податку, визначеного згідно статті 274 Податкового кодексу України.

Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги в частині визнання протиправними дій відповідача щодо складання акту № 7 від 04 квітня 2014 року про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, суд першої інстанції виходив з того, що виконавчий комітет Ізмаїльської міської ради Одеської області наділений таким повноваженням згідно чинного законодавства, у тому числі Порядком визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам. Отже складаючи вказаний акт № 7 відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд апеляційної інстанції із таким висновком суду першої інстанції погодився та залишив постанову Ізмаїльського міськрайонного суду від 17 вересня 2014 року без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією судів першої та апеляційної інстанцій не погоджується з огляду на наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади, їх посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1, 2 статті 22 Цивільного кодексу України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Збитками є втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).

Згідно частини 1 статті 1166 Цивільного кодексу України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.

Статтею 125 Земельного кодексу України передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до частини 2 статті 152 Земельного кодексу України власник земельної ділянки або землекористувач має право вимагати усунення будь-яких порушень його права на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

Підстави та порядок відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам встановлені статтями 156, 157 Земельного кодексу України.

Відповідно до пункту "д" статті 156 Земельного кодексу України власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні внаслідок неодержання доходів за час тимчасового невикористання земельної ділянки.

Згідно статті 157 Земельного кодексу України відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам здійснюють органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, які використовують земельні ділянки, а також органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, громадяни та юридичні особи, діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

19 квітня 1993 року постановою Кабінету Міністрів України № 284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 1 Порядку власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Пункт 2 Порядку закріплює, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Відповідно до пункту 3 Порядку відшкодуванню підлягають інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані (неодержаний доход - це доход, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян).

Пункт 4 Порядку визначає, що розміри збитків визначаються в повному обсязі відповідно до реальної вартості майна на момент заподіяння збитків, проведених витрат на поліпшення якості земель (з урахуванням ринкової або відновної вартості).

Збитки відшкодовуються власникам землі і землекористувачам, у тому числі орендарям, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що їх заподіяли, за рахунок власних коштів не пізніше одного місяця після затвердження актів комісій, а при вилученні (викупі) земельних ділянок - після прийняття відповідною радою рішення про вилучення (викуп) земельних ділянок у період до видачі документа, що посвідчує право на земельну ділянку підприємства, установи, організації або громадянина.

Як вбачається із матеріалів справи рішенням Ізмаїльської міської ради Одеської області № 2092-V від 27 березня 2009 року «Про надання земельної ділянки у довгострокову оренду терміном на 25 років фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 для експлуатації магазину по АДРЕСА_1» вирішено:

припинити ОСОБА_4 право оренди земельною ділянкою площею 0,0088 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд у зв'язку із зміною цільового призначення присадибної земельної ділянки по АДРЕСА_1;

вилучити земельну ділянку і зарахувати до складу земель запасу;

затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в довгострокову оренду терміном на 25 років фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 для експлуатації магазину у зв'язку із зміною цільового призначення присадибної земельної ділянки по АДРЕСА_1;

надати в довгострокову оренду терміном на 25 років фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 земельну ділянку площею 0,0088 га забудованих земель (землі житлової та громадської забудови) за рахунок земель ОСОБА_4, що перебувають у неї в довгостроковій оренді, для експлуатації магазину по АДРЕСА_1;

встановити орендну плату в розмірі 6% від грошової оцінки земельної ділянки в рік, сервітут на частину земельної ділянки площею 0,0022 га - право проходу та проїзду на транспортному засобі, право відводу води зі своєї земельної ділянки на сусідню або через сусідню земельну ділянку;

доручити відділу Держкомзему у м. Ізмаїлі Одеської області, за наявності технічної документації із землеустрою щодо складання договору оренди земельної ділянки площею 0,0088 га в довгострокову оренду терміном на 25 років для експлуатації магазину по АДРЕСА_1 підготувати проект договору оренди земельної ділянки та надати його на підпис міському голові, внести відповідні зміни в земельно-кадастрову документацію;

видати фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 договір оренди земельної ділянки.

Матеріалами справи підтверджено, що з моменту прийняття рішення від 27 березня 2009 року «Про надання земельної ділянки у довгострокову оренду терміном на 25 років фізичній особі-підприємцю ОСОБА_4 для експлуатації магазину по АДРЕСА_1» договір оренди земельної ділянки площею 0,0088 га між Ізмаїльською міською радою Одеської області та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 укладено не було.

Таким чином, фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 не оформлено документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою загальною площею 0, 0088 га по АДРЕСА_1 у м.Ізмаїлі Одеської області для експлуатації магазину, тобто позивач користувалася вказаною земельною ділянкою площею 0,0088 га без достатніх правових підстав в зв'язку із чим територіальна громада м.Ізмаїла в особі Ізмаїльської міської ради отримала збитки у вигляді неодержаного доходу, який міг би одержати власник земельної ділянки, але не одержав внаслідок її тимчасового зайняття позивачем, а тому колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що виконавчий комітет Ізмаїльської міської ради правомірно 23 квітня 2014 року прийняв рішення № 372 в частині затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, відповідно до якого розмір цих збитків складає 9 889,96 грн.

Отже виконавчий комітет Ізмаїльської міської ради, приймаючи 23 квітня 2014 року рішення № 372 в частині затвердження акту комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до неправильного висновку про часткове задоволення позовних вимог та визнання незаконним і скасування спірного рішення.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що завдані збитки можуть бути відшкодовані в добровільному або в судовому порядку, правильність їх обчислення перевіряє суд, який буде розглядати справу про стягнення збитків, а не адміністративний суд при вирішенні спору про повноваження органу місцевого самоврядування при визначенні розміру збитків, завданих незаконним використанням земельної ділянки.

Згідно статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Судами були повно і правильно встановлені обставини справи, однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права при частковому задоволенні позовних вимог, а тому ухвалені рішення підлягають скасуванню в частині задоволення позовних вимог з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 КАС України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області задовольнити.

Постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17 вересня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради № 372 від 23 квітня 2014 року «Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7 від 12 березня 2014 року» скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради Одеської області в особі Комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам в частині визнання незаконним та скасування рішення виконавчого комітету Ізмаїльської міської ради № 372 від 23 квітня 2014 року «Про затвердження акту про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам № 7» відмовити.

В іншій частині постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 17 вересня 2014 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 235 - 244-2 КАС України.

Судді: