Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" червня 2014 р. м. Київ К/800/15711/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Васильченко Н.В. Леонтович К.Г. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2013 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Луцької міської ради про визнання нечинним та скасування рішення, -

в с т а н о в и л а:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_4 звернулась в суд з позовом до Луцької міської ради, в якому просила визнати нечинним та скасувати рішення відповідача від 27 жовтня 2011 року № 15/70 в частині підтримання протесту прокурора м. Луцька і скасування рішення Луцької міської ради від 10 лютого 2010 року №52/227 "Про надання підприємцю ОСОБА_4 земельної ділянки на умовах оренди для будівництва та обслуговування критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном за адресою АДРЕСА_1".

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем протиправно скасовано своє попереднє рішення щодо надання позивачу в оренду земельної ділянки з огляду на те, що спірна ділянка не підлягає передачі в оренду на конкурентних засадах, тобто через земельні торги, оскільки вона належить до земель, на які не розповсюджується обов'язковість проведення торгів для передачі їх в користування.

Постановою Луцького міськрайонного суду Волинської області від 25 січня 2012 року позовні вимоги задоволено, визнано нечинним та скасовано рішення Луцької міської ради від 27 жовтня 2011 року №15/70 в частині підтримання протесту прокурора м. Луцька і скасування рішення Луцької міської ради від 10 лютого 2010 року за №52/227 "Про надання підприємцю ОСОБА_4 земельної ділянки на умовах оренди для будівництва та обслуговування критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном за адресою АДРЕСА_1".

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2013 року рішення суду першої інстанції скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з оскаржуваним судовим рішенням, фізична особа-підприємець ОСОБА_4 звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, рішенням Луцької міської ради від 10 лютого 2010 року № 52/227 "Про надання земельної ділянки на умовах оренди підприємцю ОСОБА_4 для будівництва та обслуговування зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном на АДРЕСА_1" позивачу було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном на АДРЕСА_1 загальною площею 0,0030 га. Також. даним рішенням позивачу було надано на умовах оренди на 5 років земельну ділянку (землі житлової та громадської забудови) загальною площею 0,0030 га та доручено Луцькому міському голові укласти договір оренди земельної ділянки на затверджених умовах, а також оформити інші необхідні документи для вчинення цієї угоди.

На підставі зазначеного рішення між Луцькою міською радою та позивачем 23 лютого 2010 року був укладений договір оренди землі, який зареєстрований у Волинській регіональній філії ДП "Центр Державного земельного кадастру" за № 041007700237 від 25 травня 2010 року.

Рішенням Луцької міської ради від 27 жовтня 2011 року № 15/70 "Про підтримку протесту прокурора міста Луцька на рішення міської ради від 10 лютого 2010 року № 52/227" відповідачем підтримано протест прокурора м. Луцька та скасовано рішення від 10 лютого 2010 року.

Як вбачається із протесту і оскаржуваного рішення, підставою для його внесення і скасування попереднього рішення відповідача про надання позивачу земельної ділянки в оренду були порушення при прийнятті цього рішення вимог статей 124, 134 Земельного кодексу України, а саме порушення порядку передачі земельної ділянки в користування - не за рішенням міської ради, а через земельні торги.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка була надана позивачу на умовах оренди для будівництва та обслуговування критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном, а відповідно до частини другої, третьої статті 134 Земельного кодексу України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) землі державної чи комунальної власності або права на них у разі будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що земельна ділянка надана позивачу для будівництва об'єкту, що є складовою дорожнього сервісу, а відтак проведення торгів є обов'язковим.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до частини першої, другої статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Згідно з частинами другою, третьою статті 134 Земельного кодексу України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них, зокрема, у разі будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу).

Земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про автомобільні дороги" в редакції, чинній на момент прийняття рішення, об'єкти дорожнього сервісу - спеціально облаштовані місця для зупинки маршрутних транспортних засобів, майданчики для стоянки транспортних засобів, майданчики відпочинку, видові майданчики, автозаправні станції, пункти технічного обслуговування, мотелі, пункти приймання їжі та питної води, автопавільйони, туалети, урни та контейнери для сміття.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про те, що зупинка громадського транспорту з торговим павільйоном є об'єктом дорожнього сервісу, а відтак передача спірної земельної ділянки повинна відбуватись на конкурентних засадах (земельних торгах).

Крім того, як встановлено судом апеляційної інстанції, надана позивачу земельна ділянка для будівництва та обслуговування критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном, належала до земель житлової та громадської забудови, зміна цільового призначення ділянки не відбулась, а відтак вказане є підставою для визнання недійсним рішення від 10 лютого 2010 року відповідно до статті 21 Земельного кодексу України, якою визначено, що порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою, зокрема, для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

Разом з тим, рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня 2009 року за № 7-рп/2009 визначено, що за змістом частини другої статті 144 Конституції України, частини десятої статті 59 Закону рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються прокурором у встановленому Законом України "Про прокуратуру" порядку з одночасним зверненням до суду.

При цьому Конституційний Суд України зазначає, що право прокурора оскаржувати до суду рішення органів місцевого самоврядування не є абсолютним‚ оскільки у Конституції України закріплено, що її норми є нормами прямої дії, а отже, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному (частина третя статті 8, частина друга статті 55). Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Також Конституційний Суд України вказав, що системний аналіз наведених в зазначеному рішенні положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Разом з тим, Конституційний Суд України також зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Судом першої інстанції встановлено, що оспорюване рішення позивачем почало належним чином виконуватись, про що свідчить рішення виконавчого комітету за №326-2 від 20 травня 2010 року, яким позивачу надано дозвіл на отримання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки та проектування будівництва критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном, погоджено містобудівні умови забудови земельної ділянки, отримано висновок житлово-комунального підприємства №3 та згоду жильців даного району; погоджені позитивні висновки: 11 серпня 2010 року - Національного науково-дослідного інституту промислової безпеки та охорони праці, 15 листопада 2010 року санітарно-епідеміологічної станції м. Луцька(а.с.17-18), 22 грудня 2010 року від Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій УМНС України у Волинській області, висновок комплексної державної експертизи щодо робочого проекту будівництва критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном, отримано на початок будівельних робіт декларацію Держбудконтролю №ВЛ08311014091 від 07 липня 2011 року, погоджено ордер на виконання земельних робіт №116 від 22 травня 2011 року з державними установами.

Крім цього, позивачем щомісячно сплачується орендна плата, про що свідчать відповідні квитанції.

Таким чином, незважаючи на те, що відповідачем було порушено порядок надання позивачу в оренду земельної ділянки, відповідач не мав права скасовувати таке рішення самостійно, оскільки на його підставі уже виникли певні відносини, а відтак суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Разом з тим суд першої інстанції помилково зазначив, що спірна земельна ділянка могла бути передана позивачу без проведення торгів, а відтак допустився порушень норм матеріального права, що в свою чергу є підставою для скасування цього рішення.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Луцького міськрайонного суду Волинської області від 25 січня 2012 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2013 року скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким позовні вимоги фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Луцької міської ради задовольнити.

Визнати нечинним та скасувати рішення Луцької міської ради від 27 жовтня 2011 року №15/70 в частині підтримання протесту прокурора м. Луцька і скасування рішення Луцької міської ради від 10 лютого 2010 року за №52/227 "Про надання підприємцю ОСОБА_4 земельної ділянки на умовах оренди для будівництва та обслуговування критої зупинки громадського транспорту з торговим павільйоном за адресою АДРЕСА_1".

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України, у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

з оригіналом згідно

помічник судді А.О. Кулеша