Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

П О С Т А Н О В А

"09" вересня 2015 р. м. Київ К/800/8681/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Сороки М.О.,Васильченко Н.В.,Чумаченко Т.А.,

секретаря судового засідання: Носенко Л.О.,

за участю представника Генеральної прокуратури України Атамащук І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Департаменту Луганської міської ради з питань земельних ресурсів до Державної фінансової інспекції в Луганській області, за участю прокуратури Луганської області про визнання дій неправомірними та скасування вимоги, за касаційною скаргою Департаменту Луганської міської ради з питань земельних ресурсів на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року, -

в с т а н о в и в:

У травні 2013 року Департамент Луганської міської ради з питань земельних ресурсів звернувся до суду з вказаним позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив визнати неправомірними дії Державної фінансової інспекції в Луганській області та скасувати вимогу № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013.

Постановою Луганського окружного адміністративного суду від 1 листопада 2013 року позов задоволено.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення позову. Скасовано пункти 2,3,4 вимоги № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013 Державної фінансової інспекції в Луганській області в частині зобов'язання в іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленими статтями 130-136 Кодексу законів про працю України. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі Департамент Луганської міської ради з питань земельних ресурсів, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

У запереченні на касаційну скаргу Державна фінансова інспекція в Луганській області, посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

З`ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги з таких підстав.

Встановлено, що відповідно до пункту 1.4.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Луганській області на ІV квартал 2012 року, на підставі направлення на проведення ревізії від 28.12.2012 №1401 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління Луганської міської ради з питань земельних ресурсів за 2010-2011 роки та завершений звітний період 2012 року. В ході ревізії встановлено порушення та недоліки, які викладені в акті ревізії від 26.03.2013 №08-21/004 про те, що протягом періоду з 01.01.2010 по 01.01.2013 по 713 договорах оренди земельних ділянок позивачем не вжито дієвих заходів відповідно до чинного законодавства (не виконано повноважень вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом) для укладання додаткових угод до договорів оренди стосовно перегляду розміру орендної плати у зв'язку зі зміною діючого законодавства, що призвело до недоотримання міським бюджетом за період з 01.01.2010 по 01.01.2013 суми - 8 606 142,39 грн., чим нанесено збитків міському бюджету на вказану суму. Зазначені дії є порушенням вимог статті 629 Цивільного кодексу України, підпунктів 1,5 пункту б статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктів відповідних договорів оренди земельних ділянок, де зазначено про перегляд розміру орендної плати.

Крім того, протягом періоду з 01.01.2010 по 01.01.2013 мало місце невиконання рішень Луганської міської ради в частині укладання додаткових угод до 391 договору оренди землі стосовно зміни орендної плати, що призвело до недоотримання місцевим бюджетом 1272156,83 грн., чим нанесено збитків міському бюджету на вказану суму. Зазначені дії є порушенням вимог ст. 144 Конституції України, ст.73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Також встановлено, що по 84 суб'єктам господарської діяльності винесені рішення сесій Луганської міської ради стосовно затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та про передачу їх в оренду, але по вказаним суб'єктам не укладено договори оренди землі, з них по 3 суб'єкта господарювання не нараховувалась недоотримана орендна плата у зв'язку з скасуванням рішення міської ради та укладанням договорів оренди. Таким чином сума недоотриманого доходу міським бюджетом по виявленим 81 суб'єктам склала 3780301,91 грн. Ревізією також було встановлено ще три випадки використання земельних ділянок суб'єктами господарювання, які відведені під нежитлові будівлі, але договори оренди не укладені, по яким сума недоотриманого доходу міським бюджетом склала 23525,69 грн. Таким чином, на момент перевірки встановлено фактичне використання земельних ділянок 84 суб'єктами без оформлення договірних відносин, що призвело до недоотримання доходів міським бюджетом на загальну суму 3 803 830,00 грн.

26.04.2013 Державною фінансовою інспекцією в Луганській області прийнято вимогу № 12-08-14-14/3906, якою від позивача вимагалось:

1. Опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень, розглянути питання щодо притягнення до відповідальності винних осіб.

2. Вжити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом внесення, керуючись ч. 3 статті 631 ЦК України, змін до договорів оренди в частині підвищення розміру орендної плати. В разі відмови контрагентами внести такі зміни розірвати договори в установленому законом порядку.

В іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.

3, 4 Вжити заходи щодо усунення виявлених порушень в порядку та способом, визначених рішенням Луганської міської ради від 30.09.2011 № 14/11 «Про питання, пов'язані з відшкодуванням збитків у сфері земельних відносин».

В іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.

Позивач не погоджується з діями Державної фінансової інспекції в Луганській області щодо нарахування сум збитків та правомірністю пунктів 2,3,4 вимоги № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з наявності неправомірних дій відповідача щодо визначення у акті ревізії, висновки якого є негативними наслідками для позивача, розміру збитків внаслідок не укладення позивачем з орендарями земельних ділянок додаткових угод до договорів оренди у зв'язку зі змінами в законодавстві, а по деяким іншим особам не укладення договорів оренди. Оскільки стороною в договорах оренди землі є Луганська міська рада, а позивач не наділений повноваженнями щодо вирішення питання щодо передачі в оренду земельних ділянок та враховуючи те, що стосовно частини земельних ділянок (713 ділянок) з даного питання ніяких рішень Луганською міською радою відносно Управління не приймалось, вимога відповідача в цій частині не може бути виконана, а тому суд дійшов висновку про незаконність пункту 2 вимоги. У межах своєї компетенції позивач вчинив необхідні дії, повідомивши орендарів про необхідність укласти додаткові угоди. Відповідно до рішення Луганської міської ради від 30.09.2011 № 14/11 визначення розміру збитків не проводиться виключно позивачем, а співробітники позивача не є головою комісії, тобто, не наділені управлінськими та розпорядчими функціями щодо процедури визначення збитків, а тому суд дійшов висновку також про незаконність пунктів 3, 4 вимоги.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове судове рішення про часткове задоволення позову, апеляційний суд виходив з наступного.

Відповідно до частини 1 статті 13 «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» дії або бездіяльність службових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про нікчемність окремих угод є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 вказаного Закону є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи викладене, акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Позивач фактично оскаржує акт ревізії (висновки), що унеможливлює розгляд такого спору в судовому порядку.

За таких обставин колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необґрунтованість позовних вимог в частині визнання неправомірними дій Державної фінансової інспекції в Луганській області щодо нарахування сум збитків.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 09.09.2013 (справа № 21-237-а13).

Скасовуючи пункти 2,3,4 вимоги № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013 Державної фінансової інспекції в Луганській області в частині зобов'язання в іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленими статтями 130-136 Кодексу законів про працю України, апеляційний суд посилався на те, що порушення, зазначені відповідачем у висновках акту ревізії, не стосуються завдання шкоди безпосередньо Управлінню Луганської міської ради з питань земельних ресурсів, а витікають з договірних правовідносин між органом місцевого самоврядування, як власника земельної ділянки, та орендарем (користувачем земельної ділянки), які врегульовані нормами цивільного та земельного законодавства, тому відсутні підстави для покладення на працівників позивача матеріальної відповідальності згідно з вказаними приписами.

Що стосується решти спірної вимоги, апеляційним судом вказано про її законність з огляду на те, що вжиття зазначених у ній заходів віднесено до повноважень позивача.

При касаційному перегляді судових рішень у справі колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23.04.2011 № 499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній фінансовій інспекції надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За результатами аналізу наведених положень колегія суддів вказує на наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, Інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення (повернення коштів).

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня та 13 травня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-89а14 відповідно).

Відповідно до статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України рішення Верховного Суду України, прийняте за результатами розгляду заяви про перегляд судового рішення з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах, є обов'язковим для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначені норми права, та для всіх судів України. Суди зобов'язані привести свою судову практику у відповідність з рішенням Верховного Суду України.

З урахуванням описаного та зважаючи на те, що в частині зобов'язання в іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленими статтями 130-136 Кодексу законів про працю України, ці вимоги є похідними, судове рішення в частині позовних вимог про скасування вимоги Державної фінансової інспекції в Луганській області № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013 підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. ст. 220, 221, 223, 224, 226, 230, 231 КАС України, суд, -

постановив:

Касаційну скаргу Департаменту Луганської міської ради з питань земельних ресурсів задовольнити частково.

Скасувати постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року в частині скасування пунктів 2,3,4 вимоги № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013 Державної фінансової інспекції в Луганській області щодо зобов'язання в іншому випадку стягнути з винних осіб шкоду у порядку та розмірі, встановленими статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.

Відмовити у задоволенні позову Департаменту Луганської міської ради з питань земельних ресурсів до Державної фінансової інспекції в Луганській області, за участю прокуратури Луганської області про скасування вимоги № 12-08-14-14/3906 від 26.04.2013.

В решті постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених ст.ст. 235 - 244-2 КАС України.

Судді: