Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.03.2020 року у справі №520/1782/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 520/1782/19

адміністративне провадження № К/9901/4875/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л. В.,

суддів: Стрелець Т. Г., Стеценка С. Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Державного підприємства (далі-ДП) "Харківська лісова науково-дослідна станція" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 (ухвалено судом у складі головуючого судді Бабаєва А. І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020 (ухвалена судом у складі: головуючого судді Бегунца А. О., суддів: Старостіна В. В., Рєзнікової С. С. )

у справі за позовом ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" до Державної екологічної інспекції у Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу, встановлення відсутності компетенції, визнання протиправними дії, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2019 року ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" (далі також- позивач) звернулось до Харківського окружного адміністративного суду із позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі також-Інспекція, екологічна інспекція, відповідач), в якому позивач з урахуванням уточнення позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Харківській області від 06.11.2018 за №933/01-04 "Про здійснення планового заходу (перевірки) ДП "Харківська лісова науково - дослідна станція";

- встановити відсутність компетенції (повноважень) Державної екологічної інспекції у Харківській області проводити у листопаді 2018 року планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у господарській діяльності ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" із складанням Акту проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №933/01-04/05-09 від 20.11.2018;

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області з проведення у листопаді 2018 року планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у господарській діяльності ДП "Харківська лісова науково - дослідна станція" із складанням Акту проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №933/01-04/05-09 від 20.11.2018.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач прийняв наказ від 06.11.2018 №933/01-04 та вчинив дії щодо проведення перевірки протиправно, без урахування дії мораторію на здійснення заходів державного нагляду (контролю). Наказ на проведення перевірки підписаний неуповноваженою на те особою, а результати перевірки оформлені актом за відсутності затвердженої для органів Державної екологічної інспекції уніфікованої форми акту. Відображені у акті порушення не відповідають фактичним обставинам, містять недостовірні дані.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019, яке залшено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від
14.01.2020, у задоволенні позову ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" відмовлено.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки. Наявність порушень, внаслідок яких встановлена матеріальна шкода, або їх відсутність має бути перевірена під час розгляду справи за позовом екологічної інспекції щодо відшкодування матеріальної шкоди.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" не погодилося із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 та постановою суду апеляційної інстанції від 14.01.2020 і у лютому 2020 року подало касаційну скаргу, відповідно до якої позивач оскаржує судові рішення з підстав, передбачених пунктами 2, 3, 4 частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

В обґрунтування доводів касаційної скарги позивач зазначив, що судами першої та апеляційної інстанції допущені порушення норм матеріального права, неправильно застосовані норми процесуального права, порушено принцип офіційного з'ясування обставин у справі, не надано належної оцінки обставинам справи та доказам, судові рішення є невмотивованими.

Так, заявник касаційної скарги покликається на порушення порядку розподілу справи між суддями в суді першої та апеляційної інстанції.

Позивач у касаційній скарзі акцентує увагу на тому, що суди послались на висновки Верховного Суду у справах щодо податкових перевірок та оскарження наказів про призначення перевірок, але ці висновки не є релевантними, позаяк у правовідносинах за участю органів Держекоінспекції складання рішень за результатами перевірки, які міг би оскаржити позивач, не передбачено, тому, враховуючи, що акт перевірки сам по собі не підлягає оскарженню, висновок про неможливість оскарження наказу про призначення перевірки фактично унеможливлює будь-яке оскарження рішень відповідача у спірних правовідносинах. Висновки судів про неможливість оскарження наказу через його реалізацію шляхом проведення перевірки суперечать висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від
21.02.2020 по справі 826/17123/18.

Зазначив заявник також, що суди не врахували положення підпунктів 11,17 пункту 6 наказу Мінекології України №312 від 11.08.2017 "Про затвердження положень про територіальні органи Держекоінспекції", відповідно до яких начальник інспекції підписує накази; дає у межах повноважень обов'язкові для виконання державними службовцями і працівниками Інспекції доручення. Повноважень першого заступника Інспекції, яким підписаний наказ №933/01-04 від 06.11.2018, на підписання владно-розпорядчих документів від імені Інспекції законодавство не передбачає.

Позивач зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що на предмет перевірки мораторій не поширюється з посиланням на проведення перевірки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 за №808, є наслідком неправильного встановлення обставин у справі, оскільки предметом заходу нагляду (перевірки) було не додержання позивачем вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки, а додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Для вказаного виду діяльності виключення щодо запровадженого мораторію на здійснення перевірок у постанові Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1104 відсутні.

Вважає, що акт №933/01-04/05-09 від 20.11.2018 складений за відсутності розробленої та затвердженої уніфікованої форми такого акту. Зазначає, що оскаржував об'єктивність та повноту внесених до акту перевірки відомостей, що не взято до уваги судами попередніх інстанцій.

Окрім іншого позивач вказує в доводах касаційної скарги на необхідність відступлення від раніше сформованих правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.02.2018 по справі №826/4278/14, від 20.02.2018 по справі №803/1130/17 та від 15.07.2019 по справі №820/11047/15, на які апеляційний суд у цій справі не посилався.

16.06.2020 до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, відповідно до якого екологічна інспекція заперечує проти задоволення касаційної скарги. Відповідач вказує, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізуючи своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, доопуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки. Оскільки позивачем допущено посадових осіб інспекції до проведення планової перевірки, то в діях відповідача відсутні протиправні дії щодо її проведення.

Відповідач також наполягає на тому, що Інспекція у спірних правовідносинах діяла відповідно до норм чинного законодавства, забезпечуючи виконання покладених на неї функцій та повною мірою використовуючи настаттями 345, 349, 354, 356, 359 КАС Україниодавством повноваження, діяла правомірно, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законами України.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.02.2020 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Рибачук А. І., Стеценко С. Г., скаргу передано судді-доповідачу.

Ухвалою від 12.03.2020 касаційна скарга Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" залишена без руху, а ухвалою від 14.04.2020 заявнику продовжено строк на усунення недоліків касаційної скарги.

15.05.2020 до Верховного Суду надійшла заява позивача про усунення недоліків касаційної скарги разом з додатками.

Згідно розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду-керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.05.2020 за №840/0/78-20, у зв'язку з відпусткою судді Рибачука А. І., призначено повторний автоматизований розподіл справи.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.05.2020, визначено склад суду: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Стрелець Т. Г., Стеценко С. Г.

Верховний Суд ухвалою від 21.05.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція".

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Харківській області прийнято наказ №933/01-04 від 06.11.2018 "Про здійснення планового заходу (перевірки) Державного підприємства "Харківська лісова науково - дослідна станція".

Вищевказаним наказом, відповідно до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2018 рік, затвердженого наказом від 30.11.2017 № 710, заплановано здійснення перевірки Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" та направлено уповноважених осіб для здійснення заходу державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства у діяльності Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція".

Уповноваженими особами на виконання вищевказаних наказів проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у діяльності ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція".

За результатами перевірки складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №933/01-04/05-09 від 20.11.2018.

Позивач, вважаючи вказане рішення та дії протиправними, звернувся з цим позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

Предметом судового оскарження у цій справі є наказ про проведення планової перевірки щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства та дії суб'єкта владних повноважень щодо прийняття та виконання даного наказу, а саме проведення планової перевірки позивача на його підставі.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Пунктом "б" частини 1 статті 20 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі-Закон № 1264-XII) передбачена компетенція спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів щодо державного контролю за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної і морської) економічної зони, а також за додержанням норм екологічної безпеки.

Згідно з пунктом "а" ~law25~ до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону, захист, використання та відтворення лісів.

Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від
13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011).

Згідно з пунктом 7 цього Положення № 454/2011 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).

Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.08.2017 № 312 затверджено Положення про територіальні органи Держекоінспекції, яке було чинним на час виникнення спірних правовідносин (далі-Положення № 312).

Згідно пункту 1 Положення № 312 Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується.

Отже, Державна екологічна інспекція у Харківській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України і входить до сфери його управління.

Згідно з пунктом 3 Положення № 312 Держекоінспекція проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов'язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням, здійснює лабораторні вимірювання (випробування).

Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - ~law27~) для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою (~law28~).

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

При цьому, суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею (~law29~).

З огляду на положення ~law30~ за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Суб'єкт господарювання має право підписати акт із зауваженнями у разі, якщо не погоджується з актом. У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Судами встановлено, що Інспекція провела планову перевірки дотримання ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" вимог природоохоронного законодавства.

За результатами перевірки складено акт проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів № 933/01-04/05-09 від 20.11.2018.

Суди також встановили, що ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" допустило посадових осіб Інспекції до здійснення заходу, контролюючим органом за результатами перевірки розраховані матеріальні збитки та Інспекція звернулась до суду господарської юрисдикції з відповідним позовом.

Враховуючи встановлені у цій справі обставини допуску позивачем посадових осіб контролюючого органу до перевірки, суди послались на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 24.12.2010 (справа №21-25а10), відповідно до якої юридична особа, яка вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо неї, має захищати свої права шляхом не допуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється контролюючим органом.

З посиланням на таку правову позицію Верховного Суду України, суди у цій справі вказали на те, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки.

Проте, переглядаючи судові рішення у касаційному порядку Верховний Суд враховує правовий висновок, що міститься у постанові Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, відповідно до якого "..незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства".

Цей висновок, сформульований судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, але має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у справі № 816/228/17 ухвалила постанову від 08.09.2021, у якій викладена правова позиція щодо можливості скасування наказу про призначення перевірки після її проведення.

У цій справі Велика Палата Верховного Суду також переглядала судові рішення, ухвалені у справі, де оскаржувався наказ про призначення проведення перевірки, прийнятий податковим органом, але у цій справі, як і у справі №826/17123/18 висновок має загальний характер.

Так, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що "..у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об'єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення."

Отже, висновок судів попередніх інстанцій у цій справі про те, що тільки на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, а допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, є помилковим, через те, що порушення процедури призначення та проведення перевірки, що вплинули або об'єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки можуть бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

Велика Палата Верховного Суду у справі №816/228/17 дійшла висновку про те, що "неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову.." та визначилась із тим, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.

За таких обставин, підхід, покладений в основу постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №816/228/17 свідчить про те, що позивач має право оскаржити процедуру призначення та дії щодо проведення перевірки шляхом викладення такої незгоди з наказом та діями, як підстав оскарження наслідків перевірки.

З приводу застосування такого підходу у спірних правовідносинах та доводів заявника касаційної скарги про те, що відповідачем не приймались рішення за результатами перевірки, колегія суддів зазначає таке.

Положеннями ~law31~ передбачено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

За змістом зазначених норм слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб'єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акту складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.

На підставі пунктів 6,7 розділу 2 Положення № 312, Інспекція розраховує розмір шкоди, збитків і втрат, заподіяних внаслідок порушення законодавства з питань, що належать до її компетенції. Вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

Аналогічні норми містяться у статті 202 Закону ~law32~.

Відповідно до статті 291 Лісового кодексу України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин: застосовує у випадках, передбачених законом, економічні санкції до підприємств, установ та організацій, їх посадових і службових осіб, громадян за порушення вимог законодавства, подає позови до суду про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення.

Таким чином, Державна екологічна інспекція у Харківській області, яка реалізує повноваження Державної екологічної інспекції України у межах Харківській області, є органом, уповноваженим здійснювати захист порушених інтересів держави зокрема щодо охорони та використання природних ресурсів, які перебувають і є об'єктами права власності Українського народу та наділена повноваженнями виступати позивачем у суді із вимогами про відшкодування збитків заподіяних внаслідок порушення лісового законодавства.

Повноваження із застосування наслідків проведення перевірки Інспекція реалізує шляхом складення припису, розпорядження, іншого розпорядчого документу щодо усунення виявлених порушень, нарахування суми збитків. Крім того, Інспекція складає рішення про застосування штрафних санкцій.

Отже правомірності дій з призначення та проведення перевірки, як і обставинам та даним, встановленим при її проведенні органами екологічної інспекції, оцінка судом може бути надана при вирішенні спору за позовами суб'єкта господарювання про оскарження розпорядчих документів, рішень та за позовами Інспекції про стягнення сум збитків, в основу яких покладені результати перевірки та складені розрахунки.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 по справі № 826/4278/14, від 20.02.2018 по справі № 803/1130/17 та від
15.07.2019 по справі №820/11047/15 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.

Згідно з пунктом 19 частини 1 статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що "..за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Враховуючи, що у цій справі позивач оскаржує наказ про призначення перевірки після реалізації такого акту індивідуальної дії, його оскарження після допуску контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

В той же час, при вирішенні спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені результати перевірки та складені розрахунки, заявник не позбавлений можливості посилатись на порушення вимог законодавства щодо призначення та проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність висновків контролюючого органу.

Таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень природоохоронного законодавства.

Одночасно, колегія суддів звертає увагу на те, що дії відповідача щодо призначення та проведення планової перевірки є реалізацією спірного наказу, у зв'язку з чим, позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача є похідними від вимог щодо скасування наказу.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.

Також, виходячи з того, що спір із самостійними вимогами про оскарження наказу на проведення перевірки та дій контролюючого органу, за встановлених у цій справі фактичних обставини, не підлягає розгляду в судовому порядку, колегія суддів не надає оцінки доводам касаційної скарги по суті як дотримання процедури призначення та проведення перевірки, так і порушенням природоохранного законодавства, встановленим при проведенні такої перевірки.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Водночас, спір у цій справі не підлягає рогляду судом будь-якої юрисдикції.

Щодо доводів касаційної скарги про порушення визначення у судах першої та апеляційної інстанції складу суду для розгляду цієї справи, колегія суддів зазначає таке.

Положеннями пункту 5 частини 1 статті 36 КАС України визначено, що суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і підлягає відводу (самовідводу), зокрема, у разі порушення порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого пункту 5 частини 1 статті 36 КАС України.

Визначення судді, а в разі колегіального розгляду - судді-доповідача для розгляду конкретної справи здійснюється Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою під час реєстрації документів, зазначених в пункту 5 частини 1 статті 36 КАС України, а також в інших випадках визначення складу суду на будь-якій стадії судового процесу, з урахуванням спеціалізації та рівномірного навантаження для кожного судді, за принципом випадковості та в хронологічному порядку надходження справ (ч. 1 ст. 31 КАС України).

Результати автоматизованого розподілу справи оформлюються протоколом. Протокол має містити такі відомості: 1) дата, час початку та закінчення автоматизованого розподілу; 2) номер судової справи, категорія та коефіцієнт її складності, ім'я (найменування) учасників справи; 3) інформація про визначення списку суддів для участі (підстави, за яких судді не беруть участі) в автоматизованому розподілі; інформація про визначення судді, судді-доповідача; 4) підстави здійснення автоматизованого розподілу (повторного автоматизованого розподілу); 5) прізвище, ініціали та посада уповноваженої особи апарату суду, відповідальної за здійснення автоматизованого розподілу судових справ (частини 16, 17 статті 31 КАС України).

Згідно з частиною 19 статті 31 КАС України особливості розподілу судових справ встановлюються Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему.

Відповідно до підпункту 15.4 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи визначення судді або колегії суддів (судді-доповідача) для розгляду конкретної справи здійснюється: до приведення Положення про автоматизовану систему документообігу суду у відповідність із цією редакцією Кодексу в частині порядку визначення судді або колегії суддів для розгляду конкретної справи, але не довше ніж три місяці з дня набрання ним чинності - за допомогою автоматизованої системи документообігу суду за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу; після приведення Положення про автоматизовану систему документообігу суду у відповідність із цією редакцією Кодексу в частині порядку визначення судді або колегії суддів для розгляду конкретної справи - за допомогою автоматизованої системи документообігу суду за правилами, визначеними цією редакцією Кодексу.

Згідно даних КП Діловодство спеціалізованого суду перед проведенням автоматизованого розподілу справи № 520/1782/19 між суддями, працівником апарату Другого апеляційного адміністративного суду сформовано статистичну картку, у якій, окрім іншого, зазначені усі учасники справи, після чого проведений автоматизований розподіл.

У відповідності до пункту 3 Розділу VIII Автоматизований розподіл судових справ між суддями Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням ради суддів України від 26.11.2010 № 30 (у редакції рішення Ради суддів України від 02.03.2018 року № 17), визначення колегії суддів для розгляду конкретної справи здійснюється модулем автоматизованого розподілу шляхом первісного розподілу справи.

Первісний розподіл судових справ здійснюється модулем автоматизованого розподілу в хронологічному порядку їх надходження до суду (реєстрації) в наступній послідовності: 1) формується список компетентних суддів для розгляду конкретної справи; 2) для компетентних суддів розраховуються коефіцієнти навантаження; 3) із числа компетентних суддів з урахуванням встановлених коефіцієнтів навантаження здійснюється випадковий вибір судді (судді-доповідача); 4) на підставі результатів проведеного автоматизованого розподілу проводиться коригування коефіцієнтів фактичного та середньозваженого навантаження суддів; 5) у разі визначення судді-доповідача проводиться визначення суддів, що входять до складу постійної колегії (п. 6 Розділу VIII Автоматизований розподіл судових справ між суддями Положення).

Вказаний алгоритм дій співробітником суду був дотриманий.

Що стосується посилання заявника на те, що Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затверджене Рішенням Ради суддів України 26.11.2010 року № 30 (у редакції рішення Ради суддів України від 02.03.2018 № 17) не передбачає, що при повторному визначенні судді колегії суддів з автоматизованого розподілу справ виключаються судді, які є резервними для відповідної сформованої постійної колегії суддів, слід зазначити наступне.

Відповідно до рішення зборів суддів Другого апеляційного адміністративного суду від 17.10.2019 визначено, що, зокрема, до складу колегії суддів Другого апеляційного адміністративного суду № 10 включені судді-доповідачі Бегунц А. О., Старостін В. В., Рєзнікова С. С., та резервні судді Чалий І. С., П'янова Я. В. та Зеленський В. В.

Повторні автоматизовані розподіли судової справи між суддями були проведені:
22.10.2019 (автоматизованою системою визначено учасника колегії суддю Рєзнікову С. С., у зв'язку з перебуванням судді Мінаєвої О. М. у відпустці) та 10.12.2019 (автоматизованою системою визначено учасника колегії суддю Старостіна В. В., у зв'язку з перебуванням судді Макаренко Я. М. у відпустці), тобто повторні автоматизовані розподіли судової справи між суддями відбувалися після прийняття рішення зборів суддів Другого апеляційного адміністративного суду від
17.10.2019, яким, зокрема, затверджений склад постійно діючої колегії № 10 (судді Бегунц А. О., Старостін В. В., Рєзнікова С. С. ).

Враховуючи те, що у дні проведення повторних автоматизованих розподілів (22.10.2019 та 10.12.2019) судді Рєзнікова С. С. та Старостін В. В. були компетентними для розгляду конкретної справи та входили до складу колегії № 10, резервні судді Чалий І. С., П'янова Я. В. та Зеленський В. В., не приймали участі у повторному розподілі справи між суддями. Вказана обставина не свідчить про їх виключення із розподілу судової справи, як резервних суддів, оскільки повторний розподіл автоматизованою системою здійснювався з урахуванням того, що у ці дні (22.10.2019 та 10.12.2019) були компетентними, в першу чергу, члени сформованої постійної колегії суддів.

Зазначені обставини були предметом оцінки ухвали Другого апеляційного адміністративного суду від 21.12.2019 у даній справі, якою відмовлено у заявленому відповідачем відводі колегії суддів.

Протокол автоматизованого розподілу справи між суддями, сіормований в Харківському окружному адміністративному суді також свідчить про дотримання процедури визначення складу суду для розгляду цієї справи в суді першої інстанції.

На підставі пункту 5 частини 1 статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини 1 статті 354 КАС суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно частини 1 статті 354 КАС .

Верховний Суд закрив провадження у справі саме на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС, суд роз'яснив, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства, відтак звернення із заявою про передачу справи не зможе бути розглянуте і вирішене судом.

Відповідно до частини 6 статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" задовольнити частково.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020 скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: С. Г. Стеценко

Т. Г. Стрелець