Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.08.2019 року у справі №803/872/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 серпня 2019 року

м. Київ

справа №803/872/16

адміністративне провадження №К/9901/13309/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Рибачука А. І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Хобор Р. Б., судді: Попко Я. С., Сеник Р. П. ) від 08 листопада 2016 року у справі за позовом Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування,

УСТАНОВИЛ:

У червні 2016 року Володимир-Волинське підприємство теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - управління ДАБІ у Волинській області), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову управління ДАБІ у Волинській області від 17 травня 2016 року № 22/1108 про визнання позивача винним у вчинені правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР), та накладення штрафу у сумі 130 500,00 грн.

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року позов задоволено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року апеляційну скаргу управління ДАБІ у Волинській області задоволено.

Постанову Волинського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні позовних вимог Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Львівський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що судом першої інстанції під час розгляду справи по суті заявлених позовних вимог не з'ясовано усі обставини, які мають значення для її вирішення, зокрема, в частині вимог щодо відсутності правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону № 208/94-ВР, та підстав для застосування до позивача штрафних санкцій у розмірі 130 500,00 грн. Крім того, Львівський апеляційний адміністративний суд звернув увагу, що Володимир-Волинським підприємством теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" у декларації про готовність об'єкта інженерно-транспортної інфраструктури до експлуатації наведено недостовірні дані. Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дії відповідача щодо проведення перевірки та прийняте за її результатами рішення є правомірним, а тому не підлягає скасуванню.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Володимир-Волинське підприємство теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року та залишити в силі постанову Волинського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року.

У касаційній скарзі зазначається, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тим обставинам, на які посилається позивач у своїй позовній заяві, а саме на порушення контролюючим органом трьохмісячного строку на перевірку достовірності даних, наведених в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з дня подання такої декларації. Також скаржник стверджує, що під час перевірки було порушено право підприємства на участь його представника під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

27 січня 2017 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження у цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 серпня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.

На підставі звернення ОСОБА_1 від 20 квітня 2016 року та доручення ДАБІ України від 22 квітня 2016 року № 40-2009-Ж, 04 травня 2016 року управлінням ДАБІ у Волинській області проведено позапланову перевірку Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" на дотримання ним вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил. Перевірка здійснювалася щодо достовірності даних, наведених у декларації про готовність об'єктів до експлуатації по проектам капітального ремонту інженерних вводів багатоквартирних будинків в м.

Володимирі-Волинському в 2015 році (4-й квартал), а саме в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, яка зареєстрована 24 жовтня 2015 року за № ВЛ 143152970153 по об'єкту: "Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_3 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському".

За результатами даної перевірки відповідачем складено акт від 04 травня 2016 року, яким встановлено порушення позивачем вимог п. 10 ст. 39 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - ~law17~), а саме: замовником (Володимир-Волинським підприємством теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго") вказані недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію, та призначення технічного нагляду.

У зв'язку із виявленим порушенням та на підставі цього акта, 04 травня 2016 року управлінням ДАБІ у Волинській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому вимагається від позивача усунути зазначені порушення містобудівного законодавства.

17 травня 2016 року управлінням ДАБІ у Волинській області винесено постанову № 22/1108 про накладення штрафу на Володимир-Волинське підприємство теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 130 500,00 грн.

Також за результатами проведення позапланової перевірки, враховуючи, що зазначені недостовірні дані є підставою вважати будівництво самочинним, відповідач вирішив скасувати реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації, яка зареєстрована 24 жовтня 2015 року за № ВЛ 143152970153 на об'єкт "Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку на АДРЕСА_3 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському", про що виніс рішення від 18 травня 2016 року № 26.

Не погодившись з постановою від 17 травня 2016 року № 22/1108, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року відповідає зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження управління ДАБІ у Волинській області у спірних правовідносинах та порядок їх реалізації визначаються, зокрема, законами України № 208/94-ВР, № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України від 20 травня 1999 року № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному ~law19~.

~law20~ передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ~law21~ посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Згідно із п. 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об'єкта; перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога ДАБІ про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Отже, законодавством встановлено проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Однак, з матеріалів справи вбачається, що підставою для проведення перевірки слугувало звернення ОСОБА_1 про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства та доручення ДАБІ України від 22 квітня 2016 року №40-2009-Ж.

Таким чином, колегія суддів вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції, що на дані підстави проведення перевірки не поширюється трьохмісячний строк на перевірку достовірності даних, наведених в декларації про готовність об'єкта до експлуатації, з дня подання такої декларації, яка зареєстрована 24 жовтня 2015 року за № ВЛ 143152970153, а тому відповідачем не порушено вимоги законодавства щодо цього.

За приписами ~law22~ передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

Відповідно до ~law23~ у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідальність за наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації передбачена абз. 4 п. 6 ст. 2 Закону № 208/94-ВР, відповідно до якого суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів IIІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Як убачається з матеріалів справи, перевіркою встановлено порушення вимог ~law24~, а саме: замовником (позивачем) вказано недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію та призначення технічного нагляду, зокрема, згідно з актом перевірки, в п. 16 декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 24 жовтня 2015 року № ВЛ 143152970153 зазначено, що на об'єкті виконано всі передбачені проектною документацією згідно з державними будівельними нормами, стандартами і правилами роботи. Обладнання встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку.

Разом з тим, роботи на об'єкті згідно проектно-кошторисної документації повністю не виконано. Так, пунктом 19 декларації зазначено, що кошторисна вартість будівництва за затвердженою проектною документацією становить 84 797,00 грн, зокрема, у п. 20 декларації зазначено, що вартість основних фондів, які приймаються в експлуатацією - 70 014,00 грн, а вартість робіт по зведеному кошторисному рахунку становить 84 757,00 грн.

При цьому, підприємство не вносило та не затверджувало наказом зміни до проектно-кошторисної документації щодо зменшення вартості виконаних робіт, а також відсутні підтверджуючі документи про обладнання, яке встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку.

Також, апеляційним судом встановлено, що в п. 4 декларації вказано, що відповідальною особою - інженером з технічного нагляду є ОСОБА_2, який діє на підставі договору від 01 жовтня 2015 року № 7. Однак, до декларації додано договір з ОСОБА_2 про надання послуг з технічного нагляду від 12 листопада 2015 року № 7.

Тобто, замовником (Володимир-Волинським підприємством теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго") вказано недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію, та призначення технічного нагляду. При цьому, будь-яких належних пояснень та спростувань щодо вказаного позивачем ні під час проведення перевірки, ні під час розгляду справи у судах не надано.

Обґрунтовуючи свою позицію, скаржник посилається на порушення контролюючим органом права підприємства на участь його представника під час здійснення перевірки.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає вказані доводи безпідставними та необґрунтованими, оскільки відповідно до акта перевірки від 04 травня 2016 року така перевірка була проведена у присутності директора Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" Рубанової Г. С., що підтверджується її записом про відмову від підпису та підписом про отримання копії акта у відповідних графах.

Аналогічні відмітки цієї особи є й у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписі від 04 травня 2016 року.

В касаційній скарзі позивач, посилаючись на норми Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (далі - ~law26~), зокрема ст. 11, зазначає, що при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання. На думку позивача, звертаючись із заявою від 20 квітня 2016 року про проведення перевірки Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" на предмет дотримання ним вимог містобудівного законодавства, ОСОБА_1 реалізував своє право як депутат Володимир-Волинської міської ради, а не як фізична особа.

Колегія суддів вважає безпідставними такі посилання скаржника з огляду на таке.

Статтею 3 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) визначено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Відповідно до ст. 1 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України; особа - фізична особа.

За ~law29~ визначено, що депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 звернувся зі заявою до ДАБІ України, яка розташована не на території Володимир-Волинської міської ради, а тому колегія суддів вважає вірним твердження Львівського апеляційного адміністративного суду, що звернення цієї особи не відповідає вимогам ~law30~, у зв'язку з чим ОСОБА_1 діяв як громадянин, а його звернення розглянуто відповідно до Закону № 393/96-ВР.

Інших доводів та доказів, аніж ті, які були оцінені судами попередніх інстанцій, касаційна скарга не містить.

Ураховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про правомірність спірної постанови управлніння ДАБІ у Волинській області від 17 травня 2016 року № 22/1108 про накладення штрафу на Володимир-Волинське підприємство теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" за порушення ним законодавства у сфері містобудування, оскільки ця постанова прийнята на законних підставах, з дотриманням встановленої процедури та у межах наданих повноважень.

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції у своєму рішенні також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії", заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанцій не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Володимир-Волинського підприємства теплових мереж "Володимир-Волинськтеплокомуненерго" залишити без задоволення, постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

А. І. Рибачук