Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 540/2464/19

адміністративне провадження № К/9901/18113/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні справу № 540/2464/19

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року, прийняте у складі головуючого судді Кисильової О.Й., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2020 року, ухвалену у складі: головуючого судді Димерлія О.О., суддів Єщенка О.В., Танасогло Т.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру в Херсонській області) з вимогами:

- визнати протиправним і скасувати наказ відповідача від 07 листопада 2019 року № 468-к;

- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру в Херсонській області з 08 листопада 2019 року;

- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з дня звільнення до 19 лютого 2020 року у сумі 25576,33 грн;

- допустити до негайного виконання рішення суду про поновлення ОСОБА_1 на посаді державної служби та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі за один місяць;

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний наказ є немотивованим, адже під час службового розслідування не було встановлено дій, які б були вчинені ним за межами наданої йому компетенції.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Наказом ГУ Держгеокадастру в Херсонській області від 15 січня 2019 року № 17-к ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру в Херсонській області.

4. 04 жовтня 2019 року до ГУ Держгеокадастру в Херсонській області надійшло звернення із вимогою провести службове розслідування стосовно ОСОБА_1 , за наслідками якого прийняти рішення про його звільнення. Звернення було обґрунтовано твердженнями про прояви корупції з боку ОСОБА_1 .

5. 09 жовтня 2019 року ГУ Держгеокадастру в Херсонській області утворено робочу групу для перевірки тверджень, викладених у зверненні.

6. 17 жовтня 2019 року робочою групою складений висновок, у пункті 1 якого зазначено, що в діях начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру у Херсонській області ОСОБА_1 відсутні ознаки корупційних діянь. Водночас у пункті 2 висновку зазначено, що робочою групою виявлено факти, що свідчать про перевищення ОСОБА_1 службових повноважень.

7. Наказом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області від 18 жовтня 2019 року № 470-к стосовно ОСОБА_1 призначено службове розслідування.

8. Дисциплінарною комісією ГУ Держгеокадастру у Херсонській області встановлено факт порушення позивачем вимог статті 19 Конституції України; статей 4, 8, 9 Закону України «Про державну службу»; статті 20 Закону України «Про оцінку земель»; статті 38 Закону України «Про Державний земельний кадастр»; статей 9, 12 Закону України «Про адміністративні послуги»; пункту 2 Додатку 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 01.08.2011 № 835; пунктів 62, 66 Переліку адміністративних послуг органів виконавчої влади, що надаються через ЦНАП, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 року № 523-р; Положення про Міжрегіональне управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим, затвердженого наказом від 06 січня 2017 року № 5/0/7-17; наказів ГУ Держгеокадастру в Херсонській області від 17 листопада 2017 року № 283/0/7-17 та від 10 травня 2019 року № 95, якими затверджені типові Інформаційні та Технологічні картки адміністративних послуг.

9. 06 листопада 2019 року Дисциплінарна комісія ГУ Держгеокадастру у Херсонській області склала подання, в якому дійшла висновку, що дії позивача мають ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» - перевищення службових повноважень, що не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, що має наслідком застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення.

10. Наказом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області від 07 листопада 2019 року № 486-к до ОСОБА_1 застосоване дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з 07 листопада 2019 року з посади начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру у Херсонській області за перевищення службових повноважень, що не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, відповідно до пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».

11. Уважаючи звільнення незаконним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2020 року, позов задоволено:

- визнано протиправним і скасовано наказ ГУ Держгеокадастру у Херсонській області від 07 листопада 2019 року № 468-к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру у Херсонській області;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру у Херсонській області з 15 листопада 2019 року;

- стягнуто з ГУ Держгеокадастру у Херсонській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 31700 (тридцять одна тисяча сімсот) грн 24 коп;

- допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру у Херсонській області з 15 листопада 2019 року;

- допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з ГУ Держгеокадастру у Херсонській області на користь ОСОБА_1 заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 7564,83 грн.

13. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що перевищенням службових повноважень є: вчинення дій, які є компетенцією вищестоячої службової особи цього відомства чи службової особи іншого відомства; вчинення дій, виконання яких дозволяється тільки в особливих випадках, або з особливого дозволу, або з додержанням особливого порядку, - за відсутності цих умов; вчинення одноособово дій, які могли бути вчинені лише колегіально; вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти.

14. Також суди попередніх інстанцій вважали, що встановлені відповідачем порушення позивачем службової дисципліни не охоплюються складом такого дисциплінарного проступку як перевищення службових повноважень.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

15. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права та відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

16. Відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункт 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» і дійшли помилкових висновків про те, що встановлені Дисциплінарною комісією Держгеокадастру у Херсонській області порушення не можуть бути кваліфіковані як перевищення службових повноважень.

17. За доводами відповідача позивач систематично порушував порядок надання фізичним, юридичним особам та державним органам і установам відомостей з Державного земельного кадастру, тобто вчиняв дії, повноважень на вчинення яких у нього не було.

18. Позивач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.

19. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 23 липня 2020 року. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Яковенка М.М., суддів Дашутіна І.В., Шишова О.О.

20. Ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

21. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Яковенка М.М. розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02 жовтня 2020 року призначений повторний автоматизований розподіл.

22. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.

V. Джерела права та акти їхнього застосування

23. Правовий статус державних службовців, підстави та порядок притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, а також її види передбачено Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VІІІ (далі - Закон №889-VІІІ).

24. Статтею 64 Закону № 889-VIII передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

25. Відповідно до частини першої статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

26. Пунктом 7 частини другої статті 65 Закону №889-VIII передбачено, що дисциплінарним проступком є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

27. Згідно з частиною першою статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

28. Частиною п`ятою указаної статті передбачено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

29. Відповідно до частини першої статті 67 Закону № 889-VІІІ дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

30. Згідно з частиною першою статті 74 Закону №889-VІІІ дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

31. Відповідно до частини другої статті 77 Закону № 889-VIII у рішенні про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.

VI. Позиція Верховного Суду

32. Спір у цій справи виник у зв`язку із звільненням позивача за дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 7 частини другої статті 65 Закону №889-VIII, а саме перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення.

33. Суд зазначає, що «перевищення службових повноважень», «прийняття необґрунтованого рішення або рішення, що суперечить закону», «невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків» є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками. Кожне з вказаних діянь містить самостійний склад дисциплінарного правопорушення (є окремим дисциплінарним проступком) і за кожне з цих діянь передбачені різні види дисциплінарних стягнень. Тому правильне встановлення виду дисциплінарного проступку є важливою складовою конституційної гарантії захисту від незаконного звільнення

34. У постановах від 30 червня 2021 року у справі № 200/10988/19-а, від 10 листопада 2021 року у справі № 540/4057/20, від 22 грудня 2021 року у справі №140/16342/20 Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої у розумінні пункту 7 частини другої статті 65 Закону N 889-VIII «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, які виходять за межі його службових повноважень. Під час дисциплінарного провадження у таких справах дисциплінарна комісія та суб`єкт призначення повинні чітко визначити обсяг повноважень конкретного державного службовця, керуючись положеннями Закону N 889-VIII, інших законів України, положеннями про державний орган та/або його структурний підрозділ, а також посадовою інструкцією державного службовця. Таким чином, саме за вчинення державним службовцем дій, які виходять за межі його повноважень, законодавець у згаданій нормі Закону №889-VIII передбачив можливість застосування до такої особи найсуворішого виду дисциплінарного стягнення - звільнення.

35. Отже, перевищення службових повноважень виражається у тому, що державний службовець вчиняє те чи інше діяння, яке не входить до його компетенції. У той же час, невиконання чи неналежне виконання посадових обов`язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих їй законом прав та обов`язків. Для того, щоб визначити, чи мало місце перевищення службових повноважень, необхідно з`ясувати компетенцію державного службовця і порівняти її із вчиненими діями (перевищення службових повноважень не може проявлятися у бездіяльності - його об`єктивну сторону характеризує лише вчинення дії).

36. Зі змісту подання Дисциплінарної комісії ГУ Держгеокадастру у Херсонській області випливає, що об`єктивна сторона дисциплінарного проступку, вчиненого позивачем, полягала в наданні позивачем відомостей з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками й землекористувачами у вигляді довідки за формою « 6-зем» не у повному обсязі; наданні на запит ТОВ «Зерноком Агроюг» та Херсонської місцевої прокуратурі відомостей із Державного земельного кадастру про земельні ділянки з порушенням встановленого порядку їхнього отримання. Зокрема, Дисциплінарна комісія ГУ Держгеокадастру у Херсонській області вважала, що відомості з Державного земельного кадастру можна одержати виключно через відповідний центр надання адміністративних послуг після сплати адміністративного збору.

37. Отже, суть вказаних порушень зводиться до порушення порядку, форми надання інформації з Державного земельного кадастру та її повноти та достовірності.

38. Водночас ані подання Дисциплінарної комісії ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, ані оскаржуваний наказ від 07 листопада 2019 року № 486-к не містить викладу обставин, які б свідчили, що позивач як начальник Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру в Херсонській області за своєю посадою не мав доступу до відомостей, що містяться в Державному земельному кадастрі, або ж не мав повноважень надавати ці відомості на запити фізичних чи юридичних осіб.

39. Ураховуючи правове регулювання спірних правовідносин і встановлені судами обставини справи, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що дії ОСОБА_1 як начальника Міжрегіонального управління у м. Херсоні та Автономній Республіці Крим ГУ Держгеокадастру в Херсонській області не можуть кваліфікуватися як перевищення службових повноважень.

40. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваного рішення та погоджується з їхніми висновками про обґрунтованість позовних вимог.

41. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

42. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права..

44. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

45. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

46. Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

47. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишити без задоволення.

48. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2020 року у справі № 540/2464/19 залишити без змін.

49. Судові витрати не розподіляються.

50. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко