Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 грудня 2022 року

м. Київ

справа №260/7687/21

адміністративне провадження № К/990/28777/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №260/7687/21

за позовом Департаменту міської інфраструктури Ужгородської міської ради

до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області

про визнання протиправним і скасування висновку,

за касаційною скаргою керівника Львівської обласної прокуратури

на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року (головуючий суддя: Курилець А.Р., судді: Кушнерик М.П., Мікула О.І.).

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У грудні 2021 року Департамент міської інфраструктури Ужгородської міської ради пред`явив позов до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, у якому просив суд:

- визнати протиправним і скасувати висновок від 24 листопада 2021 року про результат моніторингу закупівлі №UA -2021-10-22-002977-а «Капітальний ремонт покриття пл. Ш. Петефі в м. Ужгороді», який проводився Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року позов задоволено:

- визнано протиправним та скасовано висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-10-22-002977 від 24 листопада 2021 року.

У липні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Західного офісу Держаудитслужби подав апеляційну скаргу на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року.

Ухвалою від 18 серпня 2022 року Восьмий апеляційний адміністративний суд відкрив апеляційне провадження за вказаного скаргою.

Надалі Восьмий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 21 вересня 2022 року закрив апеляційне провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 305 КАС України.

Суд апеляційної інстанції виходив з відсутності у цій справі підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Суд установив, що Західний офіс Держаудитслужби не подав апеляційну скаргу через відсутність коштів на сплату судового збору. Водночас, на думку апеляційного суду, неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави.

Також суд не встановив підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень. У цьому контексті суд дійшов висновку, що державний орган не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з відповідною заявою про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши докази сплати судового збору чи докази в підтвердження неможливості вчинення такої дії.

Зрештою суд зазначив, що апеляційне оскарження рішення суду в справі за позовом юридичної особи є правом, а не обов`язком сторони, яка є суб`єктом владних повноважень.

ІІ. Короткий зміст касаційної скарги та відзиву

Не погоджуючись з указаною ухвалою апеляційного суду, керівник Львівської обласної прокуратури оскаржив її в касаційному порядку.

Скаржник просить скасувати ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

В обґрунтування своїх доводів скаржник посилається на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а саме: статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 242 244 КАС України.

Скаржник стверджує, що апеляційний суд застосував норму права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року в справі №912/2385/18, від 15 жовтня 2019 року в справі №903/129/18, у постановах Верховного Суду від 16 квітня 2019 року у справі №910/3486/18, від 2 квітня 2020 року в справі №645/7199/18 (щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави), від 2 грудня 2020 року в справі №0440/6739/18 (про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави у разі неможливості сплати судового збору уповноваженим органом), від 28 квітня 2022 року у справі №140/1528/21 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у справі №640/3393/19 (щодо поважності причин поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду).

Крім цього, скаржник зазначає, що ним була обґрунтована наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі відповідача. У цьому контексті скаржник указує, що відповідач не здійснював захист порушених інтересів держави, оскільки знаючи про наявність цих порушень, не вжив заходів стосовно апеляційного оскарження рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року, що свідчить про невиконання ним покладених обов`язків із захисту інтересів держави та є підставою для представництва прокурором інтересів держави у вказаній справі у спосіб апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.

Також касаційна скарга обґрунтована тим, що прокурором дотримана процедура, передбачена статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, фактично повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб.

Зрештою скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції у порушення статей 242 244 КАС України не врахував, що відсутність в уповноваженого органу можливості сплатити судовий збір за подання до суду позову (заяви, скарги) свідчить про неналежне здійснення ним захисту інтересів держави, а тому прокурор набуває процесуальної дієздатності звернутися до суду з позовом в інтересах держави. За доводами скаржника, відсутність у матеріалах справи доказів звернення суб`єктів владних повноважень із клопотанням про звільнення від сплати судового збору, його відстрочення, зменшення його розміру додатково підтверджує той факт, що уповноважені органи свідомо усунулися від обов`язку захисту інтересів держави у належний процесуальний спосіб.

Департамент міської інфраструктури Ужгородської міської ради у відзиві на касаційну скаргу просить залишити цю скаргу без задоволення, а ухвалу апеляційного суду без змін. Стверджує, що висновки суду є законними й обґрунтованими.

ІІІ. Джерела права

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі також - «Закон №1697-VII»).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною першою статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За змістом частин четвертою статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

ІV. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.

З матеріалів справи вбачається, що звернення керівника Ужгородської окружної прокуратури до суду з апеляційною скаргою зумовлено неналежним виконанням Західним офісом Держаудитслужби покладених на нього законодавством повноважень.

Так, суд апеляційної інстанції встановив, що Ужгородською окружною прокуратурою листом від 30 червня 2022 року №07.53-104-3964вих-22 було витребувано у Західного офісу Держаудитслужби та Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області інформацію, зокрема щодо заходів оскарження рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року в справі №260/7687/21.

На цей лист Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області листом повідомило Ужгородську окружну прокуратуру про те, що апеляційна скарга щодо запитуваної справи не подана у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору.

Отож з аналізу наведеного випливає те, що неподання відповідачем апеляційної скарги на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 26 травня 2022 року в справі №260/7687/21 обумовлене відсутністю коштів на сплату судового збору за її подання.

Проте Суд зазначає, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави.

Подібна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 11 листопада 2021 року в справі №160/8411/20, від 4 серпня 2022 року у справі №160/5247/20 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 рок №1604 (2003) «Про роль служби публічних обвинувачів у демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції обвинувачів обмежувалися сферою обвинувачення в справах про кримінальні правопорушення, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему кримінальної юстиції, а для виконання інших функцій були засновані окремі, належним чином розташовані та ефективні органи.

Судом не встановлено підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесено повноваження щодо державного фінансового контролю, - Західним офісом Держаудитслужби.

Отже, суд апеляційної інстанції правильно вказав, що державний орган у цій справі не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду апеляційної інстанції з відповідною заявою про поновлення строків оскарження рішення суду першої інстанції, надавши докази сплати судового збору чи докази в підтвердження неможливості вчинення вказаної дії.

Також, як правильно зазначено судом апеляційної інстанції, апеляційне оскарження рішення суду в справі за позовом юридичної особи є правом, а не обов`язком сторони, яка є суб`єктом владних повноважень. Виходячи зі змісту статті 2 КАС України, до завдань адміністративного судочинства не входить захист порушених прав суб`єкта владних повноважень, а тому неподання ним апеляційної скарги на рішення суду не може розцінюватися як не здійснення захисту або неналежне його здійснення останнім.

Висновки щодо застосування норм права, які викладені у постановах Верховного Суду у справах, на які покликається скаржник, стосуються правовідносин, що не є подібними до тих, з яких виник спір у цій справі. Тому доводи скаржника про помилкове неврахування апеляційним судом таких висновків належить відхилити.

На основі викладеного Суд дійшов висновку, що доводи касаційної скарги не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи та не спростовують висновків суду апеляційної інстанцій.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки при ухваленні судового рішення суд апеляційної інстанції порушень норм процесуального права не допустив, то касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду