Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.11.2019 року у справі №825/2789/14

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 листопада 2019 року

Київ

справа №825/2789/14

адміністративне провадження №К/9901/11354/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н. М., суддів Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Приватного підприємства "Комфортавтотранс"

на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2016 року (головуючий суддя - Кашпур О. В. )

і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Бужак Н. П., судді - Костюк Л. О., Троян Н. М. )

у справі №825/2789/14

за позовом Приватного підприємства "Комфортавтотранс"

до Чернігівської обласної державної адміністрації, Конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі області Чернігівської обласної державної адміністрації

треті особи: фізична особа - підприємець ОСОБА_1, Філія "Чернігівавтотранссервіс" Українського державного підприємства "Укрінтеравтосервіс"

про визнання протиправним і скасування рішення.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Приватне підприємство "Комфортавтотранс" (далі - "ПП "Комфортавтотранс") у вересні 2016 року звернулося до суду з позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - "Чернігівська ОДА"), Конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі області Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - "Конкурсний комітет"), треті особи: фізична особа - підприємець ОСОБА_1, Філія "Чернігівавтотранссервіс" Українського державного підприємства "Укрінтеравтосервіс", в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення Конкурсного комітету №252 від 29 липня 2014 року про:

- недопущення ПП "Комфортавтотранс" до участі у конкурсі на право обслуговування автобусного маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к згідно підпункту 1 пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081 "Про затвердження порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування" їх змінами та доповненнями (далі - "Порядок №1081");

- призначення переможцем конкурсу на право обслуговування по маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к ФОП ОСОБА_1;

- визнання протиправним і скасування рішення Чернігівської ОДА від 12 серпня 2014 року №458 "Про введення в дію рішення щодо визначення переможцем конкурсу на право обслуговування маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к ФОП ОСОБА_1;

- зобов'язання відповідача в рамках оголошеного конкурсу на право обслуговування маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/248788к провести повторний розгляд конкурсних пропозицій, поданих претендентами конкурсу і прийняти за наслідками такого розгляду рішення.

Позов обґрунтовано тим, що у ПП "Комфортавтотранс" середньооблікова кількість працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу (26 червня 2014 року) з окладом за штатним розписом із заробітною платою становить не менше встановленого законодавством мінімуму, що працюють на повну ставку осіб - 30 осіб. Зазначене підтверджено звітами незалежного аудитора №12 від 17 грудня 2013 року, №17 від 17 липня 2014 року. Позивач вважає, що ним подано належні документи, які містять достовірну інформацію, для участі у конкурсі на обслуговування по маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к, а рішення Конкурсного комітету про недопущення підприємства до участі у конкурсі на право обслуговування цього маршруту прийняте з порушенням чинного законодавства України і повинно бути скасоване.

Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій

Справа розглядалася судами неодноразово.

Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 17 вересня 2014 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2014 року, адміністративний позов задоволено повністю.

Приймаючи таке рішення суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність оскаржуваних рішень Конкурсного комітету та зазначили, що позивач дотримався вимог передбачених Порядком №1081.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 5 липня 2016 року скасував постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 вересня 2014 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2014 року, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд касаційної інстанції, приймаючи таке рішення, виходив з того, що судами попередніх інстанцій порушені норми процесуального права, оскільки не було залучено Конкурсний комітет з підготовки та проведення конкурсу на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі області (внутрішньо обласні маршрути) Чернігівської обласної державної адміністрації, в якості другого відповідача у справі.

Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 17 серпня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року, в задоволенні позову відмовив.

Приймаючи таке рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що рішення Конкурсного комітету про недопущення ПП "Комфортавтотранс" до участі у конкурсі на момент прийняття було вірним, оскільки ґрунтувалось на вимогах закону та наданих доказах, які були досліджені в ході розгляду заяви позивача. Також суди попередніх інстанцій виходили з того, що Конкурсний комітет мав всі повноваження для проведення конкурсу і прийняття рішення про недопущення позивача до участі у конкурсі, оскільки останнім було подано неправдиву інформацію.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій і ухвалити нове рішення про задоволення позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права.

Зокрема, скаржник зазначає, що судові рішення є необґрунтованими, а суди попередніх інстанцій не в повній мірі встановили всі фактичні обставини справи, що призвело до невірного вирішення спору.

Скаржник в касаційній скарзі посилається на невірні висновки робочого органу щодо наявності у ПП "Комфортавтотранс" середньооблікової кількості працівників та, як наслідок, безпідставного недопущення до участі в конкурсі.

Скаржник також зазначає, що посилання суду апеляційної інстанції на те, що звіти незалежного аудитора №12 від 17 грудня 2013 року, №7 від 17 липня 2014 року не були предметом розгляду Конкурсного комітету не спростовують встановленого ними об'єктивного факту, що при поданні конкурсних пропозицій підприємством надано достовірну інформацію, а підстав для зняття ПП "Комфортавтотранс" з конкурсу не було.

Крім того, скаржник стверджує, що відповідачами не було доведено наявності порушення ним умов Порядку №1081, що стало підставою для недопуску ПП "Комфортавтотранс" до участі в конкурсі. На думку скаржника, Конкурсний комітет сам діяв без дотримання вимог Порядку №1081 стосовно перевізника-претендента ПП "Комфортавтотранс".

Відповідачі не надали відзивів на касаційну скаргу.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Чернігівською ОДА 29 липня 2014 року проведено конкурс на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі області, на право обслуговування маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к.

За результатами проведеного конкурсу прийнято рішення, оформлене протоколом №252 засідання Конкурсного комітету, відповідно до якого переможцем конкурсу зазначено ФОП ОСОБА_1.

Конкурсним комітетом рекомендовано Чернігівській ОДА укласти договір перевезення пасажирів з ФОП ОСОБА_1 терміном на 5 років за умови надання всіх необхідних документів в місячний термін.

Крім того, відповідно до зазначеного протоколу, прийнято рішення про недопущення до участі в конкурсі ПП "Комфортавтотранс" на право обслуговування маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к згідно підпункту 1 пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081 "Про затвердження порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування" із змінами та доповненнями (далі - "Порядок №1081").

У протоколі зазначено, що ПП "Комфортавтотранс" згідно ф.1 ДФ поквартально мало середньооблікову кількість працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу - 26 червня 2014 року з окладом за штатним розписом із заробітною платою не менше встановленого законодавством мінімуму, що працюють на повну ставку осіб: 3-й квартал 2013 року - 23,4-й квартал 2013 року - 25; 1-й квартал 2014 року - 25; 2-й квартал 2014 року - 31, що дорівнює 104:4 =26, що дає підстави не допустити ПП "Комфортавтотранс" до участі у конкурсі на право обслуговування автобусного маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к згідно підпункту 1 пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року №1081.

Згідно розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 12 серпня 2014 року №458 введено в дію рішення Конкурсного комітету щодо визначення переможцем конкурсу на право обслуговування маршруту "Чернігів-Понорниця", рейси 2487к/2488к ФОП ОСОБА_1

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" від 5 квітня 2001 року N2344-III передбачено, що організація проведення конкурсу і визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Процедура підготовки і проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначається Порядком №1081.

Відповідно до підпункту 1 пункту 12 Порядку №1081 конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію.

Пунктом 23 Порядку №1081, визначено, що до складу конкурсного комітету входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Укртрансбезпеки, Державтоінспекції та громадських організацій.

При цьому кількість представників громадських організацій, діяльність яких пов'язана з автомобільним транспортом, повинна становити не менш як 50 відсотків загальної кількості представників громадських організацій.

Відповідно до пункту 30 Порядку №1081 документи для участі в конкурсі пронумеровуються, прошиваються, підписуються уповноваженою особою перевізника-претендента та скріплюються печаткою з позначенням кількості сторінок цифрами і словами.

Кінцевий строк прийняття документів для участі в конкурсі визначається організатором і не може становити менш як 10 робочих днів до дати проведення конкурсу.

Підпункти 9-10 пункту 29 Порядку №1081 передбачають, що для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає на кожний об'єкт конкурсу окремо заяву за формою, визначеною згідно з додатками 1 або 2, і такі документи: анкету відповідно до пункту 32 цього Порядку, копію штатного розпису, податкового розрахунку сум доходу, нарахованого (сплаченого) на користь платників податку, і сум утриманого з них податку (форма N1ДФ) за останні повні два квартали.

Пунктом 32 Порядку №1081 передбачено, що до заяви автомобільного перевізника додається анкета за формою згідно з додатком 5, в якій передбачаються питання, що будуть враховані під час перевірки достовірності відомостей, що містяться у документах для участі у конкурсі, та під час підрахунків за бальною системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

Пункт 37 Порядку №1081 вказує, що достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

Пункт 27 Порядку №1081 передбачає, що члени конкурсного комітету: беруть участь в обговоренні, розгляді оцінки за бальною системою та зіставленні конкурсних пропозицій перевізників-претендентів і забезпечують прийняття рішення про визначення переможця конкурсу; мають право на ознайомлення з усіма матеріалами, що стосуються проведення оцінки за бальною системою пропозицій перевізників-претендентів, а також на відображення своєї окремої думки у протоколі засідання комітету на підставі інформації, що підтверджена документально та врахування якої не порушуватиме процедуру проведення конкурсу; зобов'язані дотримуватися норм законодавства, цього Порядку, об'єктивно та неупереджено розглядати конкурсні пропозиції перевізників-претендентів.

За змістом пунктів 29,42 Порядку №1081 переможцем конкурсу визначається підприємство (організація), яке за оцінкою конкурсного комітету найбільше відповідає умовам конкурсу. У разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України "Про автомобільний транспорт" від 5 квітня 2001 року N2344-III.

Згідно з пунктами 46,47,49 Порядку №1081 переможцем конкурсу визначається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

Претендентом, який посів друге місце, визнається перевізник, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів без урахування показника переможця конкурсу. Рішення про результати конкурсу приймається конкурсним комітетом на закритому засіданні в присутності не менш як половини його складу, у тому числі голови конкурсного комітету або його заступника, простою більшістю голосів.

Рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протокол, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету і подається організатору.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального і процесуального права.

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, 31 жовтня 2011 року між Чернігівською ОДА та ДП "Чернігівавтотранссервіс" укладено договір про надання послуг для здійснення функцій робочого органу з організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету із визначення перевізника на перевезення пасажирів на приміських та міжміських маршрутах загального користування, що не виходить за межі території області.

Умовами договору від 31 жовтня 2011 року перебачено обов'язки робочого органу, зокрема, здійснювати аналіз та оцінку відповідності пропозицій перевізника-претендента умовам конкурсу на виконання яких останній має право залучити відповідних фахівців та експертів.

Відповідно до пункту 37 Порядку №1081 достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за 2 дні до дати проведення конкурсу.

Конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію.

Рішення про переможця конкурсу приймається конкурсним комітетом. Рішення конкурсного комітету обов'язкове для виконання організатором, крім випадків, передбачених пунктом 54 Порядку №1081.

Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення Конкурсного комітету щодо недопущення ПП "Комфортавтотранс" до участі у конкурсі на час його прийняття ґрунтувалось на вимогах закону, прийнято компетентним органом в межах наданих йому повноважень та з урахуванням наданих на момент розгляду питання документів, а тому підстав для визнання його протиправним і скасування немає. Крім того, Конкурсний комітет мав усі повноваження для проведення конкурсу і прийняття рішення про недопущення позивача до участі у конкурсі. На момент ухвалення судом першої інстанції постанови, документи, підготовлені робочою групою, не визнані незаконними у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до вимог законодавства лише конкурсний комітет може прийняти рішення про недопущення до участі у конкурсі автомобільного перевізника, який подав недостовірну інформацію.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на час проведення Конкурсним комітетом засідання, робочою групою було надано висновок про надання позивачем недостовірної інформації, що і стало підставою для прийняття рішення про недопущення до участі у конкурсі ПП "Комфортавтотранс".

Верховний суд відхиляє посилання позивача на невірні висновки робочого органу щодо наявності у ПП "Комфортавтотранс" середньооблікової кількості працівників та посилання на розрахунок аудитора, який долучено до матеріалів справи та у якому чітко визначено середньооблікову кількість працівників 30,5, оскільки на момент проведення конкурсу позивач не надав необхідних документів, які б спростували висновки робочої групи і підтвердили достовірність поданих ним документів.

Звіт незалежного аудитора щодо розрахунку середньооблікової кількості штатних працівників облікового складу ПП "Комфортавтотранс" судами вірно не взятий до уваги, оскільки такий доказ не був предметом дослідження Конкурсного комітету та виник уже після проведення засідання і прийняття спірного рішення.

Крім того, слід зазначити, що оскаржуване рішення прийнято за наслідками розгляду саме тих документів, які надав позивач, та з урахуванням висновків робочої групи, тоді як висновок аудитора не був предметом розгляду Конкурсного комітету.

Скаржник не обґрунтував, у чому полягала неправомірність дій Конкурсного комітету та не дотримання ним вимог Порядку №1081 стосовно перевізника-претендента ПП "Комфортавтотранс".

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 8 серпня 2019 року у справі №816/3467/15.

Верховний Суд також відхиляє аргументи скаржника щодо невірного встановлення судами першої та апеляційної інстанцій фактичних обставин справи, оскільки суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо:

1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або

2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи;

3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Верховний Суд також відхиляє аргументи скаржника щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому що перелічені скаржником порушення не є такими, що унеможливлювали встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, і, крім того, не підтверджуються матеріалами справи.

Колегія суддів зазначає, що доводи наведені в касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Приватного підприємства "Комфортавтотранс" залишити без задоволення.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2016 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.........................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду