ПОСТАНОВА

Іменем України

27 березня 2018 року

Київ

справа №813/2524/17

адміністративне провадження №К/9901/5665/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Винарня Рум» до управління Держпродспоживслужби в м. Львові, в.о. начальника управління Держпродспоживслужби в м. Львові Диби Андрія Юрійовича про визнання протиправними і скасування акта, припису та рішення про скорочення строку інформування за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Винарня Рум» на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Мікули О.І., Курильця А.Р., Кушнерика М.П. від 29 листопада 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

В липні 2017 року ТОВ «Винарня Рум» звернулося до суду з адміністративним позовом до управління Держпродспоживслужби в м. Львові, в.о. начальника управління Держпродспоживслужби в м. Львові Диби Андрія Юрійовича та, після збільшення позовних вимог, просить:

визнати протиправним та скасувати акт перевірки дотримання санітарного законодавства від 15-16 червня 2017 року;

визнати протиправним та скасувати припис за результатами перевірки та інструментальних замірів шуму від 22 червня 2017 року № 1263;

визнати рішення в.о. начальника управління Держпродспоживслужби в м. Львові Диби Андрія Юрійовича у формі повідомлення № 1300 від 27 червня 2017 року про скорочення строку інформування про виконання припису протиправним.

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Винарня Рум» зазначило, що воно відноситься до суб'єктів малого підприємництва, тому строк позапланового заходу не міг перевищувати двох днів, однак, всупереч цим вимогам в направленні на проведення перевірки від 13 червня 2017 року № 1188 вказано дату початку та закінчення перевірки: з 15 по 22 червня 2017 року, що складає шість днів. Також, вважає акт протиправним з підстав необ'єктивного та неповного проведення позапланового заходу. Протиправність повідомлення про скорочення терміну інформування про виконання припису обґрунтовано тим, що законодавством не визначено такого повноваження відповідача.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправним та скасовано припис за результатами перевірки та інструментальних замірів шуму № 1263 від 22 червня 2017 року, винесений управлінням Держпродспоживслужби в м. Львові. В решті позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що протокол проведення досліджень шумового навантаження та інфразвуку № 41 від 21 червня 2017 року не може бути належним доказом підтвердження порушення позивачем допустимого еквівалентного рівня шуму, оскільки у ньому містяться відомості щодо непроходження повірки вимірювальним засобом на день проведення досліджень, і відповідачем не надано суду доказів, які б спростовували цю обставину. Крім того, в акті перевірки не зазначено порушень, тому у відповідача не було підстав щодо винесення припису на їх усунення.

Разом з тим, позовна вимога про визнання протиправним та скасування акта перевірки дотримання санітарного законодавства від 15-16 червня 2017 року, за висновком суду першої інстанції, не підлягає задоволенню, оскільки акт перевірки відображає опис виявлених перевіркою порушень законодавства та не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення рішення), не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 листопада 2017 року апеляційну скаргу управління Держпродспоживслужби в м. Львові задовольнив, постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року скасував.

При винесенні такого рішення Львівський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що управління Держпродспоживслужби в м. Львові при прийнятті оскаржуваного припису за результатами перевірки та інструментальних замірів шуму № 1263 від 22 червня 2017 року діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначених чинним законодавством України, яке регулює основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, факт порушення ТОВ «Винарня Рум» допустимих рівнів шуму у закладі громадського харчування встановлено, підтверджено протоколом проведення досліджень шумового навантаження та інфразвуку № 41 від 21 червня 2017 року та зафіксовано належним чином в акті від 15-16 червня 2017 року, разом з тим, суд першої інстанції не дав належної оцінки вказаним обставинам, що призвело до ухвалення помилкового рішення, у зв'язку з чим рішення суду першої інстанції було скасовано в частині задоволених позовних вимог.

Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Винарня Рум» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначене рішення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2017 року залишити без змін.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки тому, що акт проведення перевірки був підписаний з порушенням строків, визначених частиною шостою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також тому, що в протоколі № 41 від 21 червня 2017 року, який став підставою для винесення оскаржуваного припису, в графі «Засіб вимірювальної техніки» вказано пристрій, який не пройшов повірки та на момент проведення перевірки свідоцтво застосування вимірювального засобу не було дійсним (в свідоцтві вказано дійсність до 14 квітня 2017 року, а перевірка проводилась 15 червня 2017 року).

Від управління Держпродспоживслужби в м. Львові надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «Винарня Рум», в якій вказується на необґрунтованість вимог касаційної скарги та законність рішення суду апеляційної інстанції, у зв'язку з чим дане рішення управління просить залишити в силі, а касаційну скаргу відхилити.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі звернення ОСОБА_3 від 15 травня 2017 року та наданого 02 червня 2017 року Державною регуляторною службою України погодження № 3389 про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення її законних прав суб'єктом господарювання ТОВ «Винарня Рум», 13 червня 2017 року управління Держпродспоживслужби в м. Львові видало наказ № 135 про проведення державного нагляду - перевірки дотримання санітарного законодавства у закладі ресторанного господарства ТОВ «Винярня Рум» за адресою: АДРЕСА_1.

До звернення заявником - ОСОБА_3 долучено протокол дослідження шумового навантаження у нічний період часу (з 22.00 до 24.00 год. 03 березня 2017 року у житловому приміщенні за адресою: АДРЕСА_2), що проведені Львівським міським відділом ДУ «Львівський обласний лабораторний центр МОЗ України». Згідно з протоколом № 8 від 06 березня 2017 року встановлено перевищення допустимого рівня еквівалентного шуму на 5 дБА у квартирі заявника.

На підставі направлення від 13 червня 2017 року № 1881 та наказу управління Держпродспоживслужби в м. Львові № 135 від 13 червня 2017 року про проведення державного нагляду господарства ТОВ «Винарня Рум» головним спеціалістом відділу безпечності харчових продуктів та ветеринарії Бурим Т.Я., головним спеціалістом відділу державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Стоцько З.Б., за участі представника ТОВ «Винарня Рум» Соколовського І.О. 15 червня 2017 року проведено захід державного нагляду - перевірку дотримання санітарного законодавства у закладі ресторанного господарства ТОВ «Винарня Рум» за адресою: АДРЕСА_1.

За наслідками проведення державного нагляду складено акт від 15-16 червня 2017 року, яким встановлено, що джерелами шуму в закладі ресторанного господарства є: система механічної витяжної вентиляції, холодильне, технологічне устаткування та музичний супровід; режим роботи закладу не представлено; музичне озвучення в закладі ресторанного господарства здійснюється щодня, протягом роботи закладу, за допомогою звуковідтворювального устаткування.

Виробничий контроль рівнів шуму на робочих місцях та в обідньому залі з ініціативи адміністрації закладу, у відповідності до вимог частини другої статті 7 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (згідно з якою власники підприємств зобов'язані забезпечувати власними силами, або силами атестованих лабораторій лабораторний контроль за виконанням вимог санітарних норм та правил) не проводився.

ТОВ «Винарня Рум» складено зауваження до акта перевірки від 22 червня 2017 року.

22 червня 2017 року управлінням Держпродспоживслужби в м. Львові видано припис за результатами перевірки та інструментальних замірів шуму, яким приписано розробити та виконати заходи щодо зниження рівнів шуму до встановлених гранично допустимих норм, а ефективність виконання заходів підтвердити інструментальним дослідженням. Крім того, приписано з метою подальшого недопущення перевищень рівнів шуму від музичного озвучення, роботи вентиляційної системи, технологічного та холодильного обладнання та виникнення повторних скарг від мешканців, забезпечити здійснення виробничого контролю рівнів шуму.

Кінцевим терміном виконання припису встановлено 30 червня 2017 року, а повідомлення про виконання необхідно було направити до 20 липня 2017 року.

Листом № 1300 від 27 червня 2017 року управління Держпродспоживслужби в м. Львові повідомило позивача про те, що приписом від 22 червня 2017 року № 1263 постановлено вимоги до усунення порушень до 30 червня 2017 року та інформування управління Держпродспоживслужби в м. Львові до 20 липня 2017 року, разом з тим, остання дата зазначена помилково. У зв'язку зі скороченням терміну розгляду скарги просило поінформувати управління Держпродспоживслужби в м. Львові про виконання припису до 04 липня 2017 року.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року відповідає не повністю, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з положеннями пунктів 1, 10, 11 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб'єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Відповідно до пунктів третього-четвертого статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу

Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом оскарження ТОВ «Винарня Рум» стали акт проведення перевірки, припис про усунення правопорушень та лист, яким скорочено термін інформування про виконання припису. При цьому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення та документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта не може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року в справі № 21-237а13.

На цій підставі суди першої та апеляційної інстанції правомірно відмовили у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування акта перевірки дотримання санітарного законодавства від 15-16 червня 2017 року.

Стосовно повідомлення № 1300 від 27 липня 2017 року про скорочення строку інформування про виконання припису, судами попередніх інстанцій встановлено, що ним не змінювались строки виконання припису від 22 червня 2017 року № 1263 (відповідальність настає за невиконання припису), а тому дане повідомлення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду відповідно до статті 17 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних рішень), так як не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків та не може бути предметом спору. У зв'язку з цим, суди першої та апеляційної інстанцій відмовили в задоволені позову також в частині визнання неправомірним та скасування цього повідомлення.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками судів попередніх інстанцій.

Стосовно припису про усунення порушення санітарних норм, то в цій частині апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції, зокрема, не погодившись з висновком останнього з приводу того, що протокол, на підставі якого складено припис за результатами перевірки та інструментальних замірів шуму, не може вважатися належним доказом порушення ТОВ «Винарня Рум» санітарних норм, оскільки в ньому вказано, що заміри шумів здійснювалися засобом, щодо якого закінчився термін дії свідоцтва про повірку. Однак, колегія суддів вважає наведений висновок апеляційного суду в цій частині передчасним та погоджується з відповідним висновком суду першої інстанції, у зв'язку з наступним.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, в протоколі № 41 від 21 червня 2017 року, на підставі якого винесено припис від 22 червня 2017 року № 1263, зазначено, що дослідження проведено засобом вимірювальної техніки: віброшумовимірювачем ВШВ-003 М2 №4603/2519, відомості про повірку: до 14 квітня 2017 року с-во № 30/608, тобто на день здійснення замірів шуму віброшумовимірювач був не повірений.

При цьому, лікар-лаборант гігієніст Львівського міського відділу ДЦ «ЛОЛЦ МОЗ України» Коцюмбас А.Є. надав письмові пояснення, в яких вказав, що у протоколі № 41 від 21 червня 2017 року проведення досліджень шумового навантаження та інфразвуку ним помилково в пунктах 5 та 6 був вписаний віброшумовимірювач ВШВ-003 М2 №4603/2519, який був на повірці; заміри шуму у квартирі, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_3, проводилися віброшумовимірювачем ВШВ-003-М2/М-101 № 2220/176, який на час проведення інструментальних замірів був перевіреним, що підтверджується копією свідоцтва про перевірку законодавчо регульованого засобу вимірювальної техніки № 30/2378, яке чинне до 24 листопада 2017 року.

Копію відповідного свідоцтва було подано до суду першої інстанції у якості доказу.

Письмові пояснення лікаря-лаборанта гігієніста Львівського міського відділу ДУ «ЛОЛЦ МОЗ України» та свідоцтво про повірку законодавчо регульованого засобу вимірювальної техніки № 30/2378, назва: вимірювач шуму і вібрації ВШВ-003-М2/М-101, зав № 2220/176 були прийняті апеляційним судом як належні та допустимі докази того, що протокол проведення досліджень шумового навантаження та інфразвуку № 41 від 21 червня 2017 року складено з дотриманням положень законодавства, у зв'язку з чим він є належною підставою для винесення оскаржуваного припису. Однак, колегія суддів не погоджується з таким висновком з огляду на таке.

Так, відповідно до частини першої статті 69 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного рішення) доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

З аналізу наведеної правової норми вбачається, що письмові пояснення особи, яка не є стороною в справі, не можна віднести до належних та допустимих доказів. При цьому, лікар-лаборант гігієніст Львівського міського відділу ДУ «ЛОЛЦ МОЗ України» не був допитаний судом в якості свідка, клопотання про залучення його до участі у справі у якості свідка та відібрання у нього показань відповідачем не заявлялись. До того ж, управління Держпродспоживслужби в м. Львові не надало суду документально підтверджених доказів перебування вимірювального засобу ВШВ-003-М2/М-101 № 2220/176, який вказаний в протоколі, під час проведення перевірки на повірці. Крім того, управління не надало пояснень, чому при виявленні помилки відповідні виправлення не були занесені до протоколу № 41 від 21 червня 2017 року.

За таких підстав колегія суддів доходить до висновку про те, що апеляційним судом не було належним чином досліджено наявні у справі докази та не перевірено встановлені судом першої інстанції обставини справи, зокрема, чи було проведено заміри шуму пристроєм, що пройшов повірку. У зв'язку з цим, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, рішення апеляційного суду підлягає скасуванню з поверненням справи до апеляційного суду для нового розгляду.

Оскільки колегія суддів повертає справу для нового розгляду до суду апеляційної інстанції, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Винарня Рум» задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року скасувати та направити справу для нового розгляду до апеляційного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко