Історія справи

Ухвала КАС ВП від 18.07.2021 року у справі №260/2693/20
Постанова КАС ВП від 26.07.2024 року у справі №260/2693/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2024 року

м. Київ

справа №260/2693/20

адміністративне провадження № К/9901/23846/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2021 (головуючий суддя: Шавель Р.М., судді: Улицький В.З., Кузьмич С.М.) у справі № 260/2693/20 за позовом Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання протиправними та скасування приписів і постанов про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У серпні 2020 року Компанія «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправними і скасувати винесені Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Ужгородської міської ради наступні акти:

припис від 30.10.2019 про зупинення підготовчих та будівельних робіт;

припис від 30.10.2019 про усунення порушення вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.02.2020 №№ 13, 14, 15.

Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 30.11.2020 позов задовольнив.

Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.06.2021 скасував рішення суду першої інстанції і прийняв нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить Суд скасувати оскаржувану постанову, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 10.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 24.07.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що перевірка об`єкта будівництва посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю була проведена з численними процедурними порушеннями, зокрема, без відома власника земельної ділянки, жодних документів від забудовника не витребовувался, а відмова від отримання акту не зафіксована належним чином.

Також позивач звернув увагу на те, що у разі виявлення порушень законодавчих вимог, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю вправі видати лише один із двох приписів: або про зупинення підготовчих та будівельних робіт, або про усунення порушень вимог законодавства. Пропри це, відповідачем у спірному випадку було винесено обидва приписи.

Позивач також зазначив, що 08.10.2019 ним було укладено із ОСОБА_1 договір про здійснення технічного нагляду за демонтажем будинку АДРЕСА_1 , а 04.11.2019 ПП «ВР-Груп» взяло на себе зобов`язання забезпечити здійснення авторського нагляду під час проведення підготовчих робіт на об`єкті будівництва. Одночасно з цим позивач вважає, що норми чинного законодавства не вимагають здійснення авторського нагляду при демонтажі будівель.

Вказані обставини, на переконання позивача, свідчать про протиправність оскаржених постанов від 04.02.2020 про накладення на забудовника штрафу та приписів від 30.10.2019.

Відповідач позов не визнав. Зазначив, що позапланова перевірка на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» за адресою: АДРЕСА_1 проведена відповідачем за зверненням юридичної особи - Управління муніципальної варти Ужгородської міської ради про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

На момент проведення перевірки позивачем виконувались роботи по демонтажу будівлі. Дані роботи виконувались без проєкту організації будівництва та проєкту виконання робіт, а також з порушенням державних будівельних норм. Паспорт об`єкта був відсутній. Також замовником не надано жодного договору чи наказу на призначення відповідальних осіб за проведення технічного нагляду, авторського нагляду, виконання будівельних робіт, виконавчу документацію та журнал авторського нагляду, що свідчить про подання недостовірних даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду та авторського нагляду.

Своєю чергою, підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проєкту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності.

За наслідками проведеної перевірки були складені акт, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписи. За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності позивача на підставі оскаржуваних постанов притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу.

Підсумовуючи викладене, відповідач вважає, що діяв у межах та у спосіб визначених національним законодавством повноважень.

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що посадовими особами Управління державного архітектурно-будівельного контролю Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (далі - Управління ДАБК) на підставі наказу № 279 від 23.10.2019 «Про направлення для проведення позапланової перевірки» та направлення на проведення позапланового заходу № 279 від 23.10.2019 у період з 23.10.2019 по 30.10.2019 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» за адресою: м. Ужгород, вул. Підгірна, буд. 8, 9, 10, замовником якого є Компанія «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД».

Підставами для проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва слугували: доповідна записка головного спеціаліста відділу дозвільних процедур та документообігу № 212/12.01-10 від 24.07.2019 та звернення Управління муніципальної варти № 542/15.01-10 від 23.10.2019.

Результати перевірки оформлені актом № 199 від 30.10.2019, у якому зафіксовано, що на момент проведення заходу контролю на об`єкті будівництва виконувались роботи по демонтажу будівлі. Дані роботи виконувались без проєкту організації будівництва та проєкту виконання робіт, а також з порушенням державних будівельних норм, а саме:

демонтажні роботи виконувались без нагляду відповідального виконавця робіт або майстра;

розбирання будівлі проводилось екскаватором одночасно в декількох ярусах;

демонтаж частини будівлі призвів до обвалення частини стіни;

не видано наряди-допуски робітникам, а також не проведено цільовий інструктаж із безпечних методів виконання робіт, про що свідчить відсутні журнали реєстрації інструктажів з питань охорони праці;

робітникам не видано спецодяг та засоби захисту органів дихання;

відсутні попереджувальні написи «Небезпечна зона» та необхідні дорожні знаки на огорожі з боку вулиці Підгірна та вулиці Фединця;

паспорт об`єкта відсутній.

Окрім цього, замовником не надано жодного договору чи наказу на призначення відповідальних осіб за проведення технічного нагляду, авторського нагляду виконання будівельних робіт, виконавчу документацію та журнал авторського нагляду, що свідчить про подання недостовірних даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт та незабезпечення замовником здійснення технічного та авторського нагляду.

За результатами проведеної перевірки та виявлених порушень Управлінням ДАБК складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також винесені приписи від 30.10.2019 про:

- усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким від позивача вмагалолся: 1) розробити проєкт організації будівництва та проєкт виконання робіт в установленому порядку; 2) влаштувати інформаційний стенд згідно із пунктом 12 постанови Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт»; 3) забезпечити здійснення авторського нагляду та технічного нагляду за проведенням підготовчих робіт на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» за адресою: АДРЕСА_1; 4) дотримуватись вимог ДБН А.3.2-2-2009 «Охорона праці і промислова безпека у будівництві» при виконанні підготовчих робіт на вищенаведеному об`єкті; 5) привести дозвільні документи на підготовчі роботи у відповідність до вимог чинного законодавства (термін виконання - до 30.11.2019);

- зупинення підготовчих та будівельних робіт на об`єкті «Будівництво багатофункціонального комплексу» за адресою: АДРЕСА_1 (термін виконання - негайно).

Вищезазначені акт позапланової перевірки, протоколи та приписи були направлені засобами поштового зв`язку на адресу місця проживання представника Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» (а.с.124-138, том І).

За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності начальником Управління ДАБК 04.02.2020 винесено наступні постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:

№ 13, якою Компанію «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (недотримання вимог абз.6 частини першої статті 4, статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність»), та накладено штраф у сумі 105100 грн;

№ 14, якою Компанію «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 5 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (недотримання вимог абз. 6 частини першої статті 4, статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність»), та накладено штраф у сумі 84080 грн;

№ 15, якою Компанію «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (недотримання вимог частини десятої 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), та накладено штраф у сумі 21020 грн.

Не погоджуючись із приписами від 30.10.2019 та постановами про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.02.2020, позивач звернувся із цим позовом до суду.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що доповідна записка №212/12.01-10 від 24.07.2019 та звернення заступника начальника Управління муніципальної варти № 542/15.01-10 від 23.10.2019 не є належною підставою в розумінні статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для призначення позапланової перевірки.

Суд першої інстанції також відзначив, що перевірка зазначених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт від 19.07.2019 відомостей призначена поза межами 3-місячного строку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

За висновками суду першої інстанції звернення Управління муніципальної варти не зазначено серед переліку обов`язкових підстав, визначених статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», для призначення позапланової перевірки. Також, не передбачена така підстава і нормами Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Суд першої інстанції наголосив, що згідно із відомостями, що містяться у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Управління муніципальної варти Ужгородської міської ради є органом місцевого самоврядування, а тому лист такого органу не є зверненням в розумінні положень пункту 6 частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Також провівши правовий аналіз законодавчих норм, суд дійшов висновку, що здійснення авторського нагляду на етапі підготовчих робіт не є обов`язковим.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що на момент проведення позапланової перевірки позивачем не були порушені вимоги пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Також суд першої інстанції дійшов висновку про безпідставність притягнення позивача до відповідальності на підставі пункту 5 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», оскільки на підтвердження проведення технічного нагляду під час судового розгляду долучені договір з технічного нагляду від 08.10.2019, предметом якого є здійснення технічного нагляду за демонтажем будинку АДРЕСА_1 та наказ від 08.10.2019 «Про призначення особи, відповідальної за проведення технічного нагляду на будівництві».

Суд першої інстанції також зауважив, що стверджуючи про ненадання замовником документів про осіб, відповідальних за проведення технічного та авторського нагляду, відповідач жодних доказів на підтвердження вчинення будь-яких дій, спрямованих на витребування цих документів, суду не надав.

Також із посиланням на пункт 15 Порядку № 553 (у редакції, чинній на момент проведення перевірки) суд першої інстанції зазначив, що правовим наслідком подання недостовірних відомостей у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт є виключення таких з реєстру в установленому порядку, однак в спірних правовідносинах такі відомості стосовно Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» з реєстру виключені не були та залишаються опублікованими на веб-сайті уповноваженого органу станом на день розгляду справи.

За висновками суду першої інстанції також непідтвердженими є твердження посадової особи Управління ДАБК про порушення замовником вимог ДБН А.3.2-2-2009 «Охорона праці і промислова безпека у будівництві» при виконанні підготовчих робіт. Зокрема, із долучених до акту перевірки фотознімків об`єкта не можна встановити наявність зазначених в акті порушень.

Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку.

Щодо підстав призначення перевірки, суд апеляційної інстанції зазначив, що однією із визначених підстав для проведення органами державного архітектурно-будівельного контролю позапланових перевірок є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Суд апеляційної інстанції установив, що Управління муніципальної варти є юридичною особою, має окремий код ЄДРПОУ 42854110 (а.с.14, том ІІ), відтак його звернення про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності може бути достатньою підставою для проведення позапланової перевірки.

Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у відповідача були достатні правові підстави для призначення і проведення позапланової перевірки.

Окрім цього, долучені до акту перевірки матеріали фотофіксації об`єкта будівництва свідчать про проведення підготовчих робіт на тротуарі та проїзній частині вулиці, на фотографіях зображений обвал частини будівлі (а.с.173-174, том І), що свідчить про доцільність та необхідність відповідного реагування з боку органу державного архітектурно-будівельного контролю.

У контексті оцінки процедурних порушень при проведенні перевірки, на які вказував позивач, суд апеляційної інстанції зазначив, що інформацією, яка наявна в матеріалах справи, підтверджується факт вручення під підпис уповноваженому представнику позивача Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» Рознеру Д.С. направлення на проведення перевірки. Також вказаний представник під час проведення перевірки надав посадовим особам відповідача копії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № 56/03-01/19 від 26.04.2019, договорів купівлі-продажу земельних ділянок. Інших документів під час проведення перевірки зі сторони позивача не було представлено.

Отже, достовірно знаючи про здійснення відповідачем державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкті будівництва, позивач зобов`язаний був надати під час перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю весь комплект документів, необхідних для підтвердження дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проєкту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Відсутність відповідних вимог про витребування документів під час перевірки не позбавляла позивача надати всі підтверджуючі дозвільні документи, що стосувалися предмету позапланової перевірки.

Також позивач не був позбавлений можливості після ознайомлення із результатами перевірки надати відповідачу необхідні документи, враховуючи, що розгляд справи неодноразово переносився через неявку уповноваженого представника суб`єкта містобудування для участі в розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Щодо виявлених у ході проведеної перевірки порушень у сфері містобудівної діяльності, суд апеляційної інстанції зазначив, що здійснення технічного та авторського контролю є обов`язковим на етапі виконання підготовчих робіт.

Одночасно суд апеляційної інстанції наголосив, що для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає, зокрема, будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об`єкта архітектури.

Водночас розмежовуючи будівельні та підготовчі роботи, суд першої інстанції вдався до поверхневого та несистемного тлумачення норм чинного законодавства, до вузького розмежування будівельних та підготовчих робіт в розрізі необхідності здійснення авторського і технічного нагляду.

Разом з цим, законодавець виділив вказані види (етапи) робіт лише з метою визначення різних документів, на підставі яких суб`єкт містобудування набуває право на їх здійснення, виокремивши повідомлення про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення про початок виконання будівельних робіт, дозвіл на виконання будівельних робіт.

Підготовчі роботи, визначені будівельними нормами, стандартами і правилами, можуть виконуватися замовником після набуття права на земельну ділянку відповідного цільового призначення та подання повідомлення про початок виконання підготовчих робіт до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю. Виконання підготовчих робіт може здійснюватися на підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт або дозволу на виконання будівельних робіт.

Підтвердженням наведеного висновку є дії самого позивача, який зазначив у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт відповідальних осіб за здійснення авторського та технічного нагляду.

Одночасно з цим, суд апеляційної інстанції відхилив покликання позивача на укладення договорів щодо здійснення авторського та технічного нагляду, оскільки такі не були надані у ході позапланової перевірки відповідача.

Своєю чергою, факт підписання вказаних правочинів лише свідчать про наміри осіб замовити виконання/надання послуги з авторського та технічного нагляду, однак доказів виконання такого нагляду у відповідності до норм чинного законодавства позивачем під час перевірки не надано.

Представлена копія Загального журналу робіт не містить будь-яких записів щодо здійснення авторського нагляду; журнал авторського нагляду є відсутнім; також проведення авторського нагляду стверджується наявністю проекту підготовчих робіт.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції погодився із позицією відповідача про те, що позивачем, як замовником будівництва, не забезпечено здійснення технічного та авторського нагляду на об`єкті будівництва.

У частині висновків щодо подання позивачем недостовірних даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт суд апеляційної інстанції врахував, що під час проведення перевірки будь-які документи щодо проведення авторського і технічного нагляду позивачем не були представлені.

Більш того, надані під час судового розгляду документи також підтверджують вказаний висновок відповідача, оскільки укладення договорів на проведення технічного та авторського нагляду мали місце після реєстрації повідомлення про початок виконання підготовчих робіт в єдиному реєстрі документів (№ ЗК 010192000644 від 19.07.2019).

Зокрема, цивільно-правовий договір з технічного нагляду укладений 08.10.2019. Цією ж датою призначено особу відповідальну за проведення технічного нагляду під час проведення підготовчих робіт. Договір № 04/11/2019 на здійснення авторського нагляду укладений від 04.11.2019 цією ж датою призначено відповідального із здійснення авторського нагляду.

Отже, за висновками суду апеляційної інстанції, сукупність наведених обставин свідчить про подання замовником недостовірних даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт.

Підсумовуючи викладене, суд апеляційної інстанції констатував, що представленими доказами відповідачем доведено порушення зі сторони позивача вимог частини десятої статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 6 частини першої статті 4, статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність», а отже суб`єкта містобудування обґрунтовано притягнуто до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Також суд апеляційної інстанції відхилив доводи позивача про те, що складання протоколів, акту та винесення постанов відбувалося без відома та присутності забудовника, оскільки уповноваженому представнику позивача - Рознеру Д.С. було вручено під розпис направлення для проведення позапланового заходу. Вказаний представник під час проведення перевірки надав копії відповідних документів, що відображено в акті від 30.10.2019.

Проте, уповноважена особа позивача не з`явилася для підписання складених акту та протоколів, про що вчинена відповідна відмітка у тексті цих документів.

Власне, по причині наведеного, листом № 346-1/15.01-11 від 31.10.2019 спірні акт, протоколи і приписи були скеровані відповідачем для підписання на адресу уповноваженого представника позивача. Також цим же листом було повідомлено про розгляд справи на 11 год. 00 хв. 19.11.2019.

Листом відповідача № 359/15-01-10 від 19.11.2019 спірні акт, протоколи і приписи повторно були скеровані на адресу уповноваженого представника позивача. Також цим же листом було повідомлено про розгляд справи на 10 год. 00 хв. 22.11.2019.

Іншим листом відповідача № 399/15-01-14 від 26.12.2019 було повідомлено позивача про розгляд справи на 10 год. 00 хв. 13.01.2020.

Черговим листом відповідача № 16/15.01-14 від 20.01.2020 позивач повідомлявся про розгляд справи на 10 год. 00 хв. 04.02.2020.

Також суд апеляційної інстанції наголосив, що чинне законодавство визначає види приписів, які можуть бути винесені посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Будь-яких обмежень щодо винесення обох приписів одночасно норми законодавства не передбачають.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Касаційна скарга позивача обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

Зокрема, суд апеляційної інстанції всупереч позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 03.04.2020 у справі № 161/10815/16-а, дійшов до неправомірного висновку про можливість проведення перевірки відповідно до пункту 7 Порядку №553 на підставі звернення органу місцевого самоврядування.

Також у розріз позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 27.03.2018 у справі № 2а-1670/4908/12, від 25.05.2018 у справі № 810/1885/13-а та від 21.11.2019 у справі № 826/5857/16, суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку, що перевірка проведена у присутності уповноваженої особи, оскільки Рознер Д.С. не був уповноважений представляти інтереси резидента Ізраїлю у відносинах з органами ДАБК з приводу будівництва в АДРЕСА_1 .

Крім того, скаржник також просив врахувати, що на адресу юридичної особи - Компанії «Скорпіо інвестментс (А.В.) ЛТД» - Ізраїль, Рішон Лезіон, вул. Вінік, 47 не було направлено жодного документа, який стосується позапланової перевірки.

Таким чином, позивач вважає, що проведення перевірки органами ДАБК не у присутності та без відома суб`єкта містобудування є підставою для визнання недійсними прийнятих в подальшому постанов та приписів.

Також на переконання скаржника, судом апеляційної інстанції при вирішенні справи не враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06.03.2018 у справі № 380/499/17, від 31.10.2019 у справі № 822/681/16, від 14.11.2019 у справі № 822/863/16 про те, що факт неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності у сфері містобудівної діяльності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанов у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірними, та такими, що винесені з порушенням встановленої процедури

Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався, хоча про відкриття касаційного провадження у справі був повідомлений завчасно та у встановлений процесуальний спосіб.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Насамперед колегія суддів зазначає про те, що доводи касаційної скарги позивача фактично зводяться до порушення відповідачем процедури проведення перевірки, що за його позицією повністю нівелює наслідки такої. Водночас касаційна скарга позивача не містить спростувань висновків суду апеляційної інстанції щодо виявлених у ході порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Отже, перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.

Статтею 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» визначено, що містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Статтею 6 цього Закону унормовано, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.

Закон України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон 687-XIV) визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 687-XIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Статтею 10 цього Закону визначено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Своєю чергою, Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із пунктом 2 частини другої статті 6 Закону № 3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку, встановленому статтею 41 Закону № 3038-VI.

Приписами цієї норми визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, зокрема, мають право:

- складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;

- у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт;

- здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На реалізацію зазначеної норми, Кабінет Міністрів України прийняв постанову №553 від 23.05.2011, якою затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553).

Цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (абз. 1 пункту 1 Порядку № 553).

Згідно із абз. 2 пункту 1 Порядку № 553, під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 «Прикінцеві положення» Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до пункту 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:

1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;

2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;

3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку № 553).

Відповідно до положень пункту 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки, серед іншого, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

У справі, що розглядається, позивач, з яким погодився суд першої інстанції, вважає, що позапланова перевірка проведена за відсутності визначених законодавством підстав, оскільки Управління муніципальної варти є органом місцевого самоврядування, а тому лист такого суб`єкта не є зверненням у розумінні положень пункту 6 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI та абз. 8 пункту 7 Порядку №553.

Натомість суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, зазначивши, що Управління муніципальної варти є юридичною особою, а отже відповідає суб`єктному складу осіб, визначеному статтею 41 Закону № 3038-VI та пункту 7 Порядку №553, за зверненням яких призначається перевірка.

Надаючи правову оцінку в контексті наявності підстав для призначення позапланової перевірки, колегія суддів зазначає таке.

Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до наказу Управління ДАБК № 279 від 23.10.2019, однією із підстав для призначення спірної перевірки визначено звернення Управління муніципальної варти № 542/15.01-10 від 23.10.2019, в якому повідомлялося про обвал стіни будинку на тротуар та проїжджу частину вулиці, що мало місце 22.10.2019 по АДРЕСА_1 .

Згідно із відомостями, що містяться у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с.14, том ІІ), Управління муніципальної варти є окремою юридичною особою, код ЄДРПОУ 42854110, отже суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що заявник є належним суб`єктом звернення в розумінні положень пункту 6 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI та абз. 8 пункту 7 Порядку № 553 для вжиття органами державного архітектурно-будівельного контролю заходів реагування.

Суд апеляційної інстанції також обґрунтовано звернув окрему увагу на те, що долучені до акту перевірки матеріали фотофіксації об`єкта будівництва свідчать про проведення підготовчих робіт на тротуарі та проїзній частині вулиці (на фотографіях зображений обвал частини будівлі; а.с.173-174, том І), що свідчить про доцільність та необхідність відповідного реагування з боку органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Разом з цим, колегія суддів вважає помилковими посилання скаржника на постанову Верховного Суду від 03.04.2020 у справі № 161/10815/16-а, оскільки у вказаній справі підставою для проведення позапланової перевірки слугувало рішення постійної комісії міської ради, яка не має статусу юридичної особи. Натомість в розглядуваній справі, Управління муніципальної варти є окремою юридичною особою, яка вправі звертатися із звернення до відповідних органів для належного реагування.

Також із покликанням на практику Верховного Суду скаржник наголошує на необхідності проведення перевірки в присутності саме уповноважених осіб суб`єкта містобудування (постанови від 06.02.2020 у справі № 826/5974/16, від 24.12.2019 у справі № 822/716/16 та від 21.11.2019 у справі № 826/5857/16) та про неможливість винесення постанов та приписів на підставі акту, складеного не у присутності суб`єкта містобудування (постанови від 27.11.2019 у справі №522/441/17 та від 08.11.2019 у справі № 400/2866/18).

Водночас, із покликанням на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06.03.2018 у справі № 380/499/17, від 31.10.2019 у справі №822/681/16, від 14.11.2019 у справі № 822/863/16, скаржник наголошує, що факт неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанов у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірними, та такими, що винесені з порушенням встановленої процедури.

Оцінюючі зазначені доводи, колегія суддів зазначає таке.

У абзаці 11 пункту 7 Порядку № 553 зазначено, що під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.

Пунктом 9 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до приписів пункту 12 цього Порядку, посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема, зобов`язані: у повному обсязі, об`єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб`єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю, зокрема за допомогою електронного кабінету, у строки, передбачені законодавством.

Своєю чергою, повноваження суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, визначені у пунктах 13, 14 Порядку № 553, згідно із якими суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Одночасно з цим, окрім прав, якими наділений суб`єкт містобудування у процесі здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, законодавець також встановив і обов`язки такого суб`єкта містобудування, у відповідності до яких останній зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно із положеннями пунктів 16, 17 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки (пункт 18 Порядку № 553).

Пунктом 19 Порядку № 553 визначено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Згідно із пунктом 20 цього Порядку, протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до приписів пункту 21 Порядку № 553 у разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

У справі, що розглядається, судом апеляційної інстанції установлено, що копія направлення для проведення позапланового заходу від 23.10.2019 № 279 була вручена 23.10.2019 під підпис уповноваженому представнику за довіреністю - Рознеру Д.С. (а.с. 84, зворот а.с.175, том І).

Під час позапланового заходу контролю вказаний представник також надав посадовим особам відповідача копії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва № 56/03-01/19 від 26.04.2019, договорів купівлі-продажу земельних ділянок (а.с.54, том І). Інших документів під час проведення перевірки зі сторони позивача не було представлено.

Відповідно до позиції Верховного Суду, наведеній у постановах від 06.02.2020 у справі № 826/5974/16, від 24.12.2019 у справі № 822/716/16 та від 21.11.2019 у справі № 826/5857/16, на які посилається скаржник, « представляти інтереси юридичної особи перед третіми особами, у тому числі в органах державної влади та місцевого самоврядування, без довіреності уповноважені власники, керівники підприємств або інші особи, визначені в установчих документах підприємства та відомості, про яких містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Інші особи можуть вважатися уповноваженими представниками юридичної особи лише за наявності належним чином оформленої довіреності або перебування з такою юридичною особою у трудових відносинах на посадах, які в силу актів законодавства дозволяють бути представником такої особи у певних правовідносинах.».

Застосовуючи такий підхід до обставин цієї справи, слід врахувати те, що судом апеляційної інстанції встановлено, що Рознер Д.С. діяв в інтересах Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» на підставі довіреності, про що особисто зазначив на звороті направлення для проведення позапланового заходу. Також зважаючи на установлений факт надання перевіряючим у ході проведення заходу контролю документів, останній мав доступ до документів суб`єкта містобудування.

Натомість у справах № 826/5974/16, № 822/716/16 та у справі № 826/5857/16, на відміну від справи, що розглядається, особи, які брали участь у перевірці, діяли без довіреності.

Доводи скаржника про те, що складання протоколів, акту та винесення постанов відбувалося без відома та присутності суб`єкта містобудування, не приймаються колегію суддів до уваги, оскільки уповноваженому представнику позивача Рознеру Д.С. було вручено під розпис направлення для проведення позапланового заходу.

Водночас як зазначено у акті перевірки та встановлено судом апеляційної інстанції, уповноважена особа позивача не з`явилася для підписання складених акту та протоколів, про що вчинена відповідна відмітка у тексті цих документів (а.с.56, 65, 68, 71 том 1).

Власне з причин наведених вище, відповідач листом № 346-1/15.01-11 від 31.10.2019 спірні акт, протоколи і приписи скерував на адресу уповноваженого представника позивача. Одночасно цим же листом було повідомлено уповноваженого представника Компанії про розгляд справи на 11 год. 00 хв. 19.11.2019 (а.с.139-138, том І).

Листом № 359/15-01-10 від 19.11.2019 спірні акт, протоколи і приписи повторно були скеровані на адресу уповноваженого представника позивача. Також цим же листом було повідомлено про розгляд справи на 10 год. 00 хв. 22.11.2019 (а.с.133-135; том І).

Іншим листом відповідача № 399/15-01-14 від 26.12.2019 було проінформовано позивача про розгляд справи на 10 год. 00 хв. 13.01.2020 (а.с.130-131, том І).

Черговим листом № 16/15.01-14 від 20.01.2020 відповідач повідомив позивача про розгляд справи на 10 год. 00 хв. 04.02.2020 (а.с.127-129, том І).

Процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995 (далі - Порядок № 244).

Приписами пункту 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

У справі, що розглядається, відповідно до представлених доказів, позивач був належним чином повідомлений про час та місце розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, проте на розгляд таких не з`явився. Своєю чергою, законодавець передбачив, що неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

За таких обставин, оскільки позивачу було забезпечено можливість бути присутнім під час складення акту перевірки, проте позивач не скористався своїм правом, а також будучи обізнаним про розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які неодноразово переносилися через неявку уповноваженого представника суб`єкта містобудування для участі в розгляді справи, ухилився від участі в них, не може бути підставою для визнання протиправним заходу контролю і скасування результатів такої перевірки.

Отже, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про дотримання відповідачем процедури проведення перевірки.

Вищевикладеним спростовуються доводи касаційної скарги позивача.

Водночас як зазначалося вище, касаційна скарга позивача не містить спростувань щодо виявлених у ході проведеної перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, яким судом апеляційної інстанції надана відповідна правова оцінка, тому у цій частині, відповідно до положень статті 341 КАС України, оцінка висновкам суду апеляційної інстанції в межах цього касаційного провадження не надається.

VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Згідно із статтею 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Компанії «Скорпіо Інвествементс (А.В.) ЛТД» залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.06.2021 у справі №260/2693/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

О. П. Стародуб

С. Г. Стеценко