Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 лютого 2020 року

Київ

справа №620/1150/19

адміністративне провадження №К/9901/29583/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 у складі судді Тихоненко О.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 у складі колегії суддів: Вівдиченко Т. Р., Карпушової О.В., Собківа Я. М. у справі №620/1150/19 за позовом Управління житлово - комунального господарства Чернігівської міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c)/

2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 позовні вимоги задоволено.

2.1. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 апеляційну скаргу відповідача залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. 14.01.2019 позивачем оголошена тендерна закупівля «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c) (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2019-01-14-001847-c).

3.2. За результатами проведеної закупівлі був визначений переможець - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , з яким 27.02.2019 було укладено договір №7461_8 про надання послуг по створенню географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів.

3.3. У подальшому, 22.03.2019 Державною аудиторською службою України був розпочатий моніторинг закупівлі «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів» (UA-2019-01-14-001847-c).

3.4. У результаті проведеного моніторингу було складено висновок про результати моніторингу закупівлі, в якому встановлені наступні порушення:

- порушення вимог частини третьої статті 17 та пункту 2 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» через відсутність у тендерній документації вимоги щодо надання учасниками в довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини першої статті 17 вказаного Закону;

- відхилення тендерної пропозиції приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас», за відсутності підстав, визначених у частині першій статті 30 Закону України «Про публічні закупівлі», що суперечить принципам здійснення закупівлі, визначених у статті 3 даного Закону.

3.5. Не погоджуючись із вказаним висновком відповідача, позивач звернувся з даним позовом до суду.

4. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції вказав на те, що інформація про притягнення службової (посадової) особи учасника, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі до відповідальності за вчинення у сфері закупівель корупційного правопорушення є у відкритому доступі, а тому замовник правомірно не включив до тендерної документації вимоги щодо надання учасниками інформації про відсутність підстав, визначених пунктів 3 та 8 частини першої статті 17 Закону України «Про публічні закупівлі». Стосовно встановлених відповідачем порушень щодо відхилення позивачем тендерної пропозиції судами встановлено, що учасником не було дотримано вимоги тендерної документації.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Відповідачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

5.1. Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судами попередніх інстанцій було помилково встановлено відсутність в діях позивача порушень статті 17 Закону України «Про публічні закупівлі», зокрема відповідач акцентує увагу на відмінностях в тлумаченні понять «надання інформації в довільній формі» та «надання документального підтвердження інформації».

6. Відповідем подано відзив на касаційну скаргу, в яких викладено незгоду з доводами скаржника. Просить залишити касаційну скаргу бех задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін, як такі, що є законними та обгрунтованими.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги

7. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлює Закон України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (надалі - Закон № 922-VIII).

9. Метою вказаного Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

10. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом;

11. Положеннями пункту 9 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.

12. Крім того, нормами частини першої статті 2 Закону №922-VIII закріплено, що цей Закон застосовується до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень.

13. Пунктом 6 частини першої статті 1 Закону №922-VIII визначено, що електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.

14. Також, відповідно до частини першої статті 7-1 Закону №922-VIII, моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

15. Разом з тим, частиною шостою статті 7-1 Закону №922-VIII встановлено, що за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

16. Згідно з частиною сьомою статті 7-1 Закону №922-VIII, у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

17. Також положеннями частини десятої статті 10 ст. 7-1 Закону №922-VIII встановлено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

18. Відповідно до частини одинадцятої статті 7-1 Закону №922-VIII, якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється.

19. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до наказу Державної аудиторської служби України «Про початок моніторингу закупівель» від 20.03.2019 №81 та Додатку до нього, Департаментом фінансового контролю у сфері закупівель розпочато моніторинг закупівлі № UA-2019-01-14-001847-c.

20. За результатами проведення зазначеного моніторингу, прийнято висновок про результати моніторингу закупівлі від 10.04.2019 124, в якому встановлені наступні порушення:

- за результатами аналізу питання щодо відповідності тендерної документації вимогам закону установлено порушення вимог частини третьої статті 17 та пункту 2 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» через відсутність у тендерній документації вимоги щодо надання учасниками в довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини першої статті 17 вказаного Закону;

- за результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій установлено відхилення тендерної пропозиції Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас», за відсутності підстав, визначених у частині першій статті 30 Закону України «Про публічні закупівлі», що суперечить принципам здійснення закупівлі, визначених у статті 3 даного Закону.

21. Надаючи оцінку доводам скаржника щодо відсутності у тендерній документації вимоги щодо надання учасниками в довільній формі інформації про відсутність підстав, визначених у пунктах 3 та 8 частини першої статті 17 Закону №922-VIII, колегія суддів зазначає наступне.

22. Відповідно до пункту 2 частини другої статті 22 Закону №922-VIII, тендерна документація повинна містити один або декілька кваліфікаційних критеріїв до учасників відповідно до статті 16, вимоги, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформацію про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність вимогам статті 17 у разі, якщо така інформація міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

23. Водночас, положеннями пунктів 3 та 8 частини першої статті 17 Закону №922-VIII, замовник приймає рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі та зобов`язаний відхилити тендерну пропозицію учасника в разі, якщо: 3) службову (посадову) особу учасника, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичну особу, яка є учасником, було притягнуто, згідно із законом, до відповідальності за вчинення у сфері закупівель корупційного правопорушення; 8) учасник визнаний у встановленому законом порядку банкрутом та стосовно нього відкрита ліквідаційна процедура.

24. Згідно з частиною третьою статті 17 Закону №922-VIII, замовник у тендерній документації зазначає, що інформація про відсутність підстав, визначених у частинах першій і другій цієї статті, надається в довільній формі. Спосіб документального підтвердження згідно із законодавством відсутності підстав, передбачених пунктами 2, 3, 5, 6 і 8 частини першої та частиною другою цієї статті, визначається замовником для надання таких документів лише переможцем процедури закупівлі.

Замовник не вимагає документального підтвердження інформації, що міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

25. Відтак, інформація щодо притягнення службової (посадової) особи учасника, яку уповноважено учасником представляти його інтереси під час проведення процедури закупівлі, фізичної особи, яка є учасником, до відповідальності за вчинення у сфері закупівель корупційного правопорушення та інформація щодо того чи визнаний учасник банкрутом та чи відкрита стосовно нього ліквідаційна процедура є у відкритому доступі.

26. Враховуючи вказане, колегія суддів вважає правильним висновки судів попередніх інстанцій про те, що замовник правомірно не включив до тендерної документації вимоги щодо надання учасниками інформації про відсутність підстав, визначених пунктами 3 та 8 частини першої статті 17 Закону № 922-VIII.

27. Доводи касаційної скарги в частині розмежування понять «надання інформації в довільній формі» та «надання документального підтвердження інформації» є такими, що спростовуються вищенаведеними нормами закону.

28. Одночасно колегія суддів зазначає, що правильним також є висновок судів попередніх інстанцій щодо обгрунтованості відхилення позивачем тендерної пропозиції Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас».

29. Так, відповідно до частини третьої статті 22 Закону №922-VIII, тендерна документація може містити також іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити.

30. Як встановлено судами, відповідно до розділу 3 Тендерної документації на закупівлю послуг «Створення географічної інформаційної системи мереж зливової каналізації в м. Чернігів», учасник відразу у сканованому вигляді завантажує на електронному торгівельному майданчику, який приєднаний до системи електронних закупівель PROZORRO, наступні документи: документи, що підтверджують повноваження посадової особи або представника учасника процедури закупівлі щодо підпису документів пропозиції та договору (згідно з додатком №8); копію Статуту (або код доступу до установчих документів учасника у Єдиному реєстрі осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань) або інших установчих документів учасника (тільки для учасників юридичних осіб).

31. Відповідно до Додатку №8 до Тендерної документації, документами, що підтверджують правомочність на укладення договору про закупівлю є: витяг із Статуту учасника з положенням про особу, яка має право підпису договорів; копію рішення засновника (засновників) учасника про призначення особи, яка має право підпису договорів.

32. Тобто, у додатку №8 до Тендерної документації замовником визначена вимога щодо надання учасниками у складі тендерної пропозиції саме витягу із Статуту учасника з положеннями про особу, яка має право підпису договорів.

33. За вказаних обставин Верховний Суд зазначає, що ненадання учасником - Приватним малим підприємством науково-виробничого центру «Еколас» документу, який чітко був вказаний у тендерній документації, є прямим порушенням і невідповідністю тендерної пропозиції вимогам тендерної документації, а тому позивачем правомірно відхилено тендерну пропозицію Приватного малого підприємства науково-виробничого центру «Еколас».

34. Інші доводи касаційної скарги фактично зводяться до переоцінки встановлених судами обставин та доказів.

35. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у справі.

36. Частиною першою статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

37. З огляду на наведене, касаційна скарга Державної аудиторської служби України не підлягає задоволенню.

38. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

39. Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

40. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019 у справі №620/1150/19 за позовом Управління житлово - комунального господарства Чернігівської міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку - залишити без змін.

41. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І. В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко