Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.02.2018 року у справі №347/964/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 лютого 2019 року

м. Київ

справа №347/964/17

адміністративне провадження №К/9901/10304/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мороз Л.Л.,

суддів: Гімона М.М., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 347/964/17

за позовом ОСОБА_1 до Яблуницької сільської ради Івано-Франківської області Яремчанської міської ради Івано-Франківської області (далі - Яблуницька сільрада Яремчанської міськради), третя особа - ОСОБА_2, про визнання дій протиправними, визнання недійсними рішень та зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на постанову Косівського районного суду Івано-Франківської області від 13 жовтня 2017 року, ухвалену складі головуючого судді Гордія В.І. та

постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гулида Р.М., суддів Кузьмича С.М., Сапіги В.П., -

ВСТАНОВИВ:

26 травня 2017 року ОСОБА_1 звернулалась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправною відмову Яблуницької сільради Яремчанської міськради у наданні гр. ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1

- визнати недійсним пункт 8.2. рішення Яблуницької сільради Яремчанської міськради від 06 квітня 2017 року № 67-13/2017 про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою гр. ОСОБА_1;

- зобов'язати Яблуницьку сільраду Яремчанської міськради повторно розглянути, у відповідності до вимог чинного законодавства, заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1

- визнати недійсним підпункт 2.9.1 пункту 2.9. рішення Яблуницької сільради Яремчанської міськради від 06 квітня 2017 року № 67-13/2017 про надання дозволу на складення проекту відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2 площею 0,25 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,95 га та 0,20 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1

Позов ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що відповідач протиправно відмовив їй у наданні дозволу на відведення земельної ділянки з підстав не передбачених статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), оскільки оспорюваним рішенням відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв'язку із відсутністю погодження на вилучення постійного землекористувача. Водночас іншим рішенням від 06 квітня 2017 року відповідачем надано дозвіл на складення проекту відведення тієї ж земельної ділянки гр. ОСОБА_2, не вимагаючи згоди постійного землекористувача.

Косівський районний суд Івано-Франківської області постановою від 13 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року, задовольнив позовні вимоги.

Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходили із того, що оскаржувані рішення відповідача прийняті із порушенням вимог статті 19 Конституції України та частини сьомої статті 118 ЗК України, оскільки надання дозволу на розробку проекту землеустрою на три земельні ділянки ОСОБА_2 площею 0,2500 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,9500 га та 0,2000 га (для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 1,4 га) по вул. Горішків в с. Яблуниця і цілковита відмова в наданні дозволу ОСОБА_1 є явно упередженим рішенням з боку Яблуницької сільради, яке засвідчує певні дискримінаційні підходи до окремих громадян не зважаючи на вимоги Конституції України та основні положення та принципи ЗК України.

24 січня 2018 року ОСОБА_2 звернулась до Касаційного адміністративного суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Косівського районного суду Івано-Франківської області від 13 жовтня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що судами попередніх інстанцій не було застосовано положення частини шостої статті 118 ЗК України, змістом якої передбачено, що до клопотання про одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності додається, зокрема, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). При цьому, скаржниця зазначає, що до відповідача зверталась із заявою ОСОБА_3, відповідно до якої вона не заперечує щодо надання з її користування земельної ділянки площею 1,4 га громадянці ОСОБА_2 При цьому, на думку ОСОБА_2, суд першої інстанції втрутився у дискреційні повноваження Яблуницької сільради Яремчанської міськради.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 лютого 2018 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Суди встановили, що ОСОБА_1 звернулась до Яблуницької сільради з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1.

06 квітня 2017 року рішенням 13 сесії Яблуницької сільради за №67-13/2017 позивачці було відмовлено у задоволенні поданої заяви.

Поряд з цим, в цей же день, рішенням 13 сесії Яблуницької сільради від 06 квітня 2017 року. (підпункт 2.9.1 пункту 2.9) за № 67- 13/2017р. відповідачем надано дозвіл ОСОБА_2 на складення проекту відведення трьох різних за цільовим призначенням та використанням земельних ділянок в межах тієї ж спірної земельної ділянки.

Також суд апеляційної інстанції встановив, що по записах з земельно-кадастрових та шнурових книгах Яблуницької сільради, Яремчанської міськради, по особовому рахунку № НОМЕР_1 (згодом № НОМЕР_2,НОМЕР_3,НОМЕР_4,НОМЕР_5) за робітничим двором ОСОБА_4 і ОСОБА_3 рахувалось з 1990 року - 0,01 га земельної ділянки під будівлею; - 0,04 га для обслуговування будівель і 3,4га під сінокосами, без будь-якого покликання на рішення виконкому чи сесії сільради, правління колгоспу чи Яремчанської міськради про надання таких у тимчасове чи постійне користування. Лише у відомостях особового рахунку № НОМЕР_3 станом на 01 січня 1991 року внесено запис про те, що рішенням від 27 червня 1991 року № 32 наділено 2,3 га, які ним же і вилучено (який орган приймав таке рішення також не вказано).

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 118 ЗК України визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, а стаття 122 цього ж Кодексу - повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.

Відповідно до положень статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель.

Частина шоста статті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.

Частиною сьомою 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відповідно до частини десятої статті 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного суб'єкта владних повноважень виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а.

Разом з цим, у справі, яка розглядається, суд апеляційної інстанції встановив, зокрема, по записах з земельно-кадастрових та шнурових книгах Яблуницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області, по особовому рахунку № НОМЕР_1 (згодом № НОМЕР_2, НОМЕР_3, НОМЕР_4, НОМЕР_5) за робітничим двором ОСОБА_4 і ОСОБА_3 рахувалось з 1990 року - 0,01 га земельної ділянки під будівлею; - 0,04 га для обслуговування будівель і 3,4га під сінокосами, без будь-якого покликання на рішення виконкому чи сесії сільради, правління колгоспу чи Яремчанської міськради про надання таких у тимчасове чи постійне користування. Лише у відомостях особового рахунку № НОМЕР_3 станом на 01 січня 1991 року внесено запис про те, що рішенням № 32 від 27 червня 1991 року наділено 2,3 га, які ним же і вилучено (який орган приймав таке рішення також не вказано).

Таким чином стало очевидним, що за господарством ОСОБА_3 могло рахуватись лише 0,4 га земельної ділянки для обслуговування будівлі, а не площі під сінокоси, адже за Земельним Кодексом Української радянської соціалістичної республіки 1970 року, розмір земельних ділянок селянським господарствам надавався в кількості не більше - 0,35 га, а робітничим дворам - 0,15 га, стаття 78 ЗК УРСР (редакція від 25 грудня 1970 року).

З прийняттям ЗК України у 2001 році, розмір земельних ділянок, які надавались громадянам у користування та власність було збільшено до 0,25га - під будівництво і 2,0 га - для ведення особистого селянського господарства, стаття 121 ЗК України (редакція від 25 жовтня 2001 року).

Проте, і з цього часу до погосподарських книг не було внесено жодних відомостей про надання земельних ділянок постійним користувачам - сімї ОСОБА_3 в с. Яблунівка і на такі не покликався представник Яблуницької сільради в судових засіданнях, як і не було здобуто доказів наявності Рішень про надання земельних ділянок у вигляді паю чи постійного або орендного користування, чи будь-якого законного набуття права користування за цивільно-правовими угодами, набувальною давністю за рішенням органів місцевої влади або рішенням суду, в розуміння статті 119 ЗК України, що ставить під сумнів чи взагалі нівелює право та можливість ОСОБА_3 надавати таку згоду.

Відтак, рішення судів попередніх інстанцій в частині визнання протиправною відмови Яблуницької сільради у наданні гр. ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1, оформленої пункту 8.2. рішення Яблуницької сільради Яремчанської міськради від 06 квітня 2017 року № 67-13/2017 та зобов'язати Яблуницьку сільраду Яремчанської міськради повторно розглянути, у відповідності до вимог чинного законодавства, заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

Водночас, вимога позивача щодо визнання недійсним рішення відповідача про надання дозволу на складення проекту відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2 площею 0,2500 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,9500 га та 0,2000 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1 не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Частина перша статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; в редакції, яка діяла на день звернення до суду) вказує, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушуються права позивача.

Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, тобто у іншої особи вже виникло право на користування чи власність на земельну ділянку. При цьому захист прав позивача має бути нерозривно пов'язаним з таким фактом, що у особи існує правовий інтерес як власника або як користувача на цю земельну ділянку.

Отже, вирішуючи публічно-правовий спір, суд повинен встановити, в чому полягає порушення прав позивача прийнятим рішенням про надання дозволу на складення проекту відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2, на яку, як вказує позивач, також претендує і він.

Колегія суддів зазначає, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою є першою стадією земельно-правової процедури щодо безоплатного отримання земельних ділянок.

При цьому, виходячи з приписів статей 116, 118 ЗК України, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність саме цій особі, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку.

А відтак, і на відсутність порушених в даному випадку прав та інтересів позивача вказаним рішенням відповідача про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2

При цьому колегія суддів зазначає, що юридичне (правове) значення першої стадії земельно-правової процедури під час звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, як і наступних етапів вказаної процедури, полягає в тому, що з отриманням такого дозволу у особи виникає обґрунтоване сподівання, що у разі проходження нею усіх визначених законом стадій цієї процедури (розробки, погодження і затвердження проекту землеустрою) бажана земельна ділянка, за умови дотримання цією особою усіх приписів закону, буде їй надана у власність або користування, а тому у особи після отримання дозволу щодо певної земельної ділянки виникає легітимний інтерес, який може бути захищений в судовому порядку.

З огляду на вказане, реалізуючи принцип «належного урядування», суб'єкт владних повноважень під час прийняття рішення про надання дозволу особі за умови, якщо на розроблення даної земельної ділянки вже надано відповідний дозвіл іншій особі, має враховувати цю обставину та у випадку прийняття рішення про надання такого дозволу мотивувати (обґрунтувати) можливість (необхідність, доцільність) його надання, з урахуванням критеріїв, визначених частиною 2 статті 2 КАС України, про що зазначити у відповідному рішенні. В протилежному випадку, неврахування легітимного інтересу особи, якій вже надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, може бути розцінено як порушення прав цієї особи.

З урахуванням наведеного, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в частині визнання недійсним пунктів 2.9., 2.9.1 рішення Яблуницької сільради Яремчанської міськради від 06 квітня 2017 року № 67-13/2017 про надання дозволу на складення проекту відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2 площею 0,2500 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,9500 га та 0,2000 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1, з ухваленням в цій частині нового рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

З огляду на наведене рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню в зазначеній частині.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанови Косівського районного суду Івано-Франківської області від 13 жовтня 2017 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року скасувати в частині визнання недійсними пунктів 2.9., 2.9.1 рішення Яблуницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області від 06 квітня 2017 року № 67-13/2017 про надання дозволу на складення проекту відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_2 площею 0,2500 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,9500 га та 0,2000 га для ведення особистого селянського господарства по АДРЕСА_1

Ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

В іншій частині постанови Косівського районного суду Івано-Франківської області від 13 жовтня 2017 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2017 року - залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

М.М. Гімон

В.М. Кравчук,

Судді Верховного Суду