Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 140/11689/21

адміністративне провадження № К/990/23420/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 (головуючий суддя Костюкевич С.Ф.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2022 (головуючий суддя: Мікула О.І., судді: Курилець А.Р., Кушнерик М.П.)у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "ГЕОРЕСУРС" про скасування (анулювання) спеціального дозволу на користування надрами, -

В С Т А Н О В И В:

Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції

12.10.2021 Державна служба геології та надр України (далі-позивач, Держгеонадра) звернулася до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ "ГЕОРЕСУРС" (далі-відповідач), в якому позивач просив скасувати (анулювати) спеціальний дозвіл на користування надрами від 03.04.2013 за № 5750.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 25.10.2021 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі за вказаним позовом та ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) відповідно до частини другої статті 257 КАС України.

04.01.2022 на адресу суду надійшло письмове пояснення щодо поданого позову від відповідача, в якому ТОВ "ГЕОРЕСУРС" просив вказаний позов залишити без розгляду у зв`язку з пропуском суб`єктом владних повноважень тримісячного строку звернення до суду з цим позовом.

18.01.2022 на адресу суду від Державної служби геології та надр України надійшло письмове заперечення з додатками щодо поданих ТОВ "ГЕОРЕСУРС" пояснень від 04.01.2022 та заявою про поновлення строку звернення з адміністративним позовом в суд, в якій позивач визнав, що строк звернення до суду ними був пропущений, оскільки цей строк почав обчислюватись із 24.06.2021 останнього дня отримання від відповідача відповіді щодо згоди (незгоди) на припинення права користування надрами і закінчився 24.09.2021, однак із позовом звернувся лише 12.10.2021, що вбачається з поштового конверта, тобто з пропуском передбаченого законодавством строку.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 01.02.2022, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2022, позовну заяву залишено без розгляду.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем пропущений встановлений абзацем 2 частини 2 статті 122 КАС України тримісячний строк звернення до суду, а обґрунтувань обставин та належних доказів на підтвердження поважності причин пропуску вказаного строку позивачем не наведено та не долучено, тому наявні підстави для залишення позовної заяви без розгляду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із зазначеними ухвалою суду першої інстанції та постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В касаційній скарзі заявник покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та недотримання норм процесуального права. Вказує, що підставами припинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013 є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами та невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України Про надра, статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», спеціальним дозволом на користування надрами та Угодою до нього. Частина 2 статті 26 Кодексу України Про надра передбачає, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів - у судовому порядку, тому Держгеонадра направило лист №8336/01/07-21 від 25.05.2021 з проханням надати до Держгеонадр у 15-денний строк з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушення вимог передбачених спеціальними дозволами (рекомендоване повідомлення додається), який вручено відповідачу 24.06.2021. Відповідно, підстава для звернення до суду виникла по спливу 15-ти денного строку та строку на відправку кореспонденції, тобто 09.07.2021 є останнім днем для надання (відправлення поштою) власної позиції надрокористувачем, тому позивач очікував відповідь щодо згоди/незгоди на шостий робочий день з вирахуванням вихідних днів, тобто 19.07.2021. Однак, інформація щодо згоди на анулювання спеціального дозволу на користування надрами до Держгеонадр не надходила, отже самостійно анулювати спеціальний дозвіл не є можливим. Тому строк звернення до суду для позивача почав обчислюватися з 19.07.2021 і закінчується 19.10.2021, а з позовом до суду позивач звернувся 12.10.2021, тобто в межах строку звернення до суду. Крім того, наказом Державної служби геології №100 від 18.03.2020 «Про тимчасове запровадження дистанційної роботи для окремих установ», що винесений на виконання законодавчих актів спрямованих на запобігання виникнення і поширення коронавірусної хвороби, де передбачено право переведення окремих працівників структурних підрозділів на дистанційну роботу, що поряд із надмірним навантаженням позбавило можливості звернутись до суду із позовом у більш короткі терміни.

Відповідач надіслав до Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення, покликаючись на те, що позивач, звертаючись із заявою про поновлення строку, самостійно визнав його пропуск, доказів поважності причин такого пропуску строку не надав.

Провадження в суді касаційної інстанції

Верховний Суд ухвалою від 19.09.2022 відкрив касаційне провадження за скаргою Державної служби геології та надр України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Касаційне провадження у справі відкрито за касаційною скаргою ТОВ «Захистбуд», яка подана на судове рішення, право на касаційне оскарження якого передбачено частиною 2 статті 328 КАС України.

Підставами касаційного оскарження судового рішення, зазначеного у частині 3 статті 328 КАС України, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (абзац 2 пункту 4 частини 4 статті 328 КАС України).

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи заявника є обґрунтованими з огляду на наступне.

Судами встановлено, що 03.04.2013 ТОВ «ГЕОРЕСУРС» надано спеціальний дозвіл на користування надрами №5750 з метою видобування пегматитів, строком на 20 (двадцять) років - до 03.04.2033.

Між позивачем та ТОВ «ГЕОРЕСУРС» укладено Угоду №5750 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 03 квітня 2013 року (надалі -Угода 5750), яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013.

Наказом Держгеонадр від 28.11.2018 № 450 затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік, яким передбачено здійснення планової перевірки діяльності, зокрема ТОВ «ГЕОРЕСУРС» відповідно до спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013, з 01.04.2019.

На виконання вимог частини 1 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877) Держгеонадрами видано наказ від 21.02.2019 №53 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у квітні 2019 року», яким встановлено найменування суб`єкта господарювання, ТОВ «ГЕОРЕСУРС» та предмет перевірки - дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини).

На підставі акту планової перевірки № 19/5750-К від 03.04.2019 про недопущення до перевірки, складено припис від 03.04.2019 №19/5750-К.

Наказом від 27.06.2019 №202 позивачем зупинено дію дозволу на користування надрами.

Наказом Державної служби геології та надр України № 394 від 09.09.2020, у зв`язку з неподанням суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин, Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести 09.10.2020 позапланову перевірку товариства.

09.10.2020 проведена позапланова перевірка відповідача, за результатами якої складено акт №36/5750-К від 09.10.2020, та припис №36/5750-К від 12.10.2020.

Наказом позивача від 09.12.2020 №564 внесені зміни до пункту 13 додатка 2 до наказу від 27.06.2019 № 202 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу.

28.01.2021 набуло чинності рішення Волинського окружного адміністративного суду від 18.12.2020 у справі №140/39/20, яким визнано протиправним та скасовано наказ Держгеонадр №202 від 27.06.2019 в частині зупинення ТОВ «ГЕОРЕСУРС» дії спеціального дозволу на користування надрами №5750 від 03.04.2013.

На виконання вимог частини 1 статті 7 Закону № 877 Держгеонадрами видано наказ від 14.12.2020 №574 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у січні 2021 року», яким встановлено найменування суб`єкта господарювання, ТОВ «ГЕОРЕСУРС» та предмет перевірки - дотримання вимог законодавства у сфері геологічне вивчення надр та раціональне використання надр України.

За результатами проведеної планової перевірки відповідача складено акт перевірки №4/5750-К від 27.01.2021 та припис №4/5750-К від 27.01.2021.

Наказом позивача від 31.03.2021 №236 внесені зміни до пункту 3 додатка 4 до наказу від 09.12.2020 №564 в частині доповнення підстав зупинення дії дозволу.

25.05.2021 Держгеонадра направило лист №83336/01/07-21 до відповідача з проханням надати до Держгеонадр у 15-денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушення вимог передбачених спеціальними дозволами.

Держгеонадра 25.05.2021 направило лист №83336/01/07-21 з проханням надати до Держгеонадр у 15-денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами. Цей лист вручений відповідачу 24.06.2021,

Інформація щодо згоди на анулювання спеціального дозволу на користування надрами до Держгеонадр не надійшла, у зв`язку із чим Держгеонадра 12.10.2021 звернулося із цим позовом до суду.

Вирішуючи питання щодо застосування до спірних правовідносин строку звернення до суду, Верховний Суд звертає увагу на те, що застосування строку звернення до адміністративного суду передує вирішенню спору по суті.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини набувають ознак стабільності.

Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2 статті 122 КАС України встановлено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Відповідно до частини 4 статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

За змістом статті 122 КАС України початок перебігу строку звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень законодавець пов`язує з днем виникнення підстав, що дають право на пред`явлення визначених законом вимог.

Отже, вирішуючи питання про визнання поважними причин пропуску строку, суд повинен перевірити з якого часу розпочався перебіг строку, чи пропущено цей строк, чи є поважними причини такого пропуску.

Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що позовна заява Державної служби геології та надр України направлена на адресу суду засобами поштового зв`язку 12.10.2021.

Зі змісту позовної заяви встановлено, що предметом спору в даній справі є анулювання спеціального дозволу ТОВ "ГЕОРЕСУРС" на користування надрами № 5750 від 03.04.2013.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).

На підставі пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо (…) уразі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Згідно пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ (…).

Як визначено пунктом 23 Порядку № 615, право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Згідно з пунктом 2 частини 8 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру у разі здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Відповідно до частини 2 статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадку, передбаченому пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що у суб`єкта владних повноважень виникає право звернення до суду з вимогою про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу після отримання незгоди від надрокористувача.

За наведених обставин, колегія суддів Верховного Суду не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо обмеження права позивача на звернення до суду датою отримання відповідачем листа Держгеонадра від 25.05.2021 за №83336/01/07-21 (24.06.2021), яким запропоновано у 15-тиденний строк висловити власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, оскільки підставою звернення до суду, як зазначає позивач, стало порушення відповідачем пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра, право на звернення за яким передбачає отримання незгоди надрокористувача.

Поряд із цим, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що суди не встановили обставин, які б свідчили про причини зволікання Держгеонадра із вжиттям заходів реагування у період з березня 2021 по травень 2021, коли наказом №236 від 31.03.2021 товариству надано додаткових 30 днів для усунення порушень. Підстави (фактичні і правові) такого рішення позивач не пояснив.

Крім того, судами не встановлено, чи вживались позивачем заходи у період з травня 2021 по жовтень 2021 для з`ясування причин неповідомлення товариством власної позицію (згоди/незгоди) на припинення права користування надрами.

Ці обставини є істотними для визначення поважності причин строку звернення до суду, проте не були встановлені судами попередніх інстанцій, а суд касаційної інстанції не має повноважень їх встановити.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Ілхан проти Туреччини» зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).

Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.

У постановах від 11.04.2018 у справі № 804/401/17 та від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 Верховний Суд звертав увагу, що строки звернення до суду слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, але не повинні використовуватися як засоби легалізації неправомірної поведінки і не повинні застосовуватися стосовно заходів, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки.

З огляду на це, вирішуючи питання щодо застосування строку, суди повинні враховувати характер правопорушення, а також чи триває воно на час розгляду справи.

Підсумовуючи вищенаведене, суд дійшов висновку, що внаслідок неправильного застосування статті 122 123 КАС України суд першої та апеляційної інстанції не дослідили усіх зібраних у справі доказів, неправильно визначили день, з якого слід обчислювати строк звернення до суду, а також не з`ясували причин пропуску строку звернення до суду.

Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Враховуючи зазначене, касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала Волинського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2022 - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити.

Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 01.02.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2022 - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя- доповідач: Л.В. Тацій

Судді: С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець