Історія справи

Постанова КАС ВП від 24.03.2025 року у справі №160/1776/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2025 року

м. Київ

справа № 160/1776/24

адміністративне провадження № К/990/49493/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Антикорупційна правозахисна рада», заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної військової адміністрації та Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської обласної військової адміністрації

до Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації, Дніпровської районної військової адміністрації Дніпропетровської області,

треті особи: Державна інспекція архітектури та містобудування України, Товариство з обмеженою відповідальністю «СНВ-Груп», Новоолександрівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області, Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей,

про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Семененка Я.В., Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю. від 19 листопада 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2024 року Громадська організація «Антикорупційна правозахисна рада» (далі - ГО «Антикорупційна правозахисна рада», позивач) звернулася до суду з позовом до Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації (далі - Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА), Дніпровської районної військової адміністрації Дніпропетровської області (далі - Дніпровська РВА), у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської РДА та Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РВА щодо невжиття заходів реагування на порушення під час проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків в с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області», пов`язані з відсутністю планувальних обмежень для забудови охоронних зон пам`яток культурної спадщини Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1), а також неналежного розгляду заяви ГО «Антикорупційна правозахисна рада» від 01 серпня 2023 року № 659/03;

- визнати протиправним пункт 5 Містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків в с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області» (реєстраційний номер на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва: МU01:3723-8240-2085-0331) в частині відсутності планувальних обмежень щодо забудови охоронних зон пам`яток культурної спадщини Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1), що суперечить інтересам громадян і може спричинити руйнування унікальної історичної пам`ятки;

- зобов`язати посадових осіб Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА вжити заходів реагування, спрямованих на перевірку дотримання норм чинного законодавства та фактичних обставин, в тому числі наявність планувальних обмежень охоронної зони пам`ятки культурної спадщини Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1) у Містобудівних умовах та обмеженнях для проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків в с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області» (реєстраційний номер на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва: МU01:3723-8240-2085-0331);

- зобов`язати посадових осіб Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА вжити заходів для перевірки дотримання вимог чинного законодавства та встановлення фактичних обставин, зокрема щодо наявності планувальних обмежень охоронної зони пам`ятки культурної спадщини Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1) у Містобудівних умовах та обмеженнях для проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків у с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області» (реєстраційний номер на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва: МU01:3723-8240-2085-0331);

- скасувати Містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків в с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області» (реєстраційний номер на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва: МU01:3723-8240-2085-0331).

2. На обґрунтування позовних вимог ГО «Антикорупційна правозахисна рада» зазначала, що журналісти Інформаційного агентства Громадської організації під час журналістського розслідування з`ясували, що на земельній ділянці Новоолександрівського кургану у селі Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області, кадастровий номер 1221486200:05:009:0034, здійснюється будівництво котеджного містечка, замовником якого є Товариство з обмеженою відповідальністю «СНВ-Груп» (далі - ТОВ «СНВ-Груп»), а генеральним підрядником - Товариство з обмеженою відповідальністю «Комфорт Сіті Буд» (далі - «Комфорт Сіті Буд»).

Новоолександрівський курган має статус пам`ятки археології місцевого значення, однак Містобудівні умови та обмеження, надані ТОВ «СНВ-Груп» (реєстраційний номер на Порталі державної електронної системи у сфері будівництва: МU01:3723-8240-2085-0331), не визначають жодних планувальних обмежень щодо забудови охоронних зон цієї пам`ятки, що становить загрозу знищення об`єкта історико-культурної спадщини та має негативний вплив на права і законні інтереси людини.

ГО «Антикорупційна правозахисна рада» у межах здійснення своєї статутної діяльності зверталася до відповідачів та Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України) для вжиття заходів реагування, проте Дніпровська РДА у листі від 07 серпня 2023 року № 1-50-3127/0/290 повідомила про відсутність правових підстав щодо внесення змін до Містобудівних умов та обмежень без заяви замовника будівництвам або рішення суду, а ДІАМ України у листі від 10 листопада 2023 року № 834/03 зазначила, що не здійснює перевірку дозволу на виконання будівельних робіт.

3. Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА не визнало позов та у відзиві вказувало на те, що Генеральний план села Новоолексадрівка не містить у складі графічних матеріалів жодних планувальних обмежень щодо забудови території поблизу Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1); відповідних обмежень не передбачено й у Державному земельному кадастрі.

Відповідач не міг вносити за заявою позивача зміни в оскаржуваний пункт 5 Містобудівних умов та обмежень без заяви замовника або рішення суду, а державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДІАМ України.

4. Дніпровська РВА обґрунтовувала невизнання позову тим, що Генеральний план села Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області передбачає на вказаній земельній ділянці перспективну садибну житлову забудову, а позивач не доводить порушень обмежень щодо забудови охоронних зон пам`ятки культурної спадщини. Позивач не є замовником, а Військова адміністрація - органом, що надав оскаржувані Містобудівні умови та обмеження.

5. ДІАМ України у поясненнях обґрунтовувало свою позицію у справі тим, що зміни до містобудівних умов та обмежень може вносити орган, який їх видав, на підставі заяви замовника, відповідно до приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, відповідального за державну політику у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або на основі судового рішення.

6. ГО «Антикорупційна правозахисна рада» у відповіді на відзив Дніпровської РВА зазначала, що Генеральний план села Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області датований 2017 роком до початку здійснення розкопок та виявлення Новоолександрівського кромлеху; відповідно до Технічного звіту з виконання науково-рятівних археологічних досліджень Національної академії наук України Державного підприємства «Науково-дослідний центр "Охоронна археологічна служба України"» Інституту археології Національної академії наук України від 2021 року процес будівництва котеджного містечка відбувається в безпосередній близькості від пам`ятки археології та порушує охоронювану зону, що становить загрозу знищення об`єкта археологічної спадщини Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1).

ТОВ «СНВ-Груп» визнавало, що будівництво буде здійснюватися в охоронній зоні кургану та замовляло проведення археологічного дослідження.

Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА є структурним підрозділом Дніпровської РВА, яке у 2023 році повідомляло позивача про відсутність правових підстав щодо внесення змін до Містобудівних умов та обмежень.

ДІАМ підтвердило повноваження Дніпровської РДА щодо здійснення контролю з визначених питань.

7. ГО «Антикорупційна правозахисна рада» у відповіді на відзив іншого відповідача, зазначала, що Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА мало встановити в оскаржуваних Містобудівних умовах та обмеженнях межу охоронної території навколо Новоолександрівського кургану - 100 метрів згідно з частиною третьою статті 14-1 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), та 500 метрів відповідно до ДБН Б.2.2.-12:2019 «Планування і забудова територій».

8. ТОВ «СНВ-Груп» у письмових поясненнях на позов вказувало, що у 2022 році за його замовленням було розроблено науково-проєктну документацію «Зони охорони» пам`ятки археології місцевого значення Новоолександрівського кромлеху, а 23 травня 2022 року Дніпропетровська обласна державна адміністрація затвердила цю документацію, яка визначає межі території пам`ятки місцевого значення та площу в 0,0314 га, і режими використання території.

9. Дніпропетровський окружний адміністративний суд протокольними ухвалами від 23 квітня та 16 травня 2024 року залучив Новоолександрівську сільську раду Дніпровського району Дніпропетровської області, Управління культури, туризму національностей та релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Управління культури, туризму національностей та релігій Дніпропетровської ОДА), та Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей як треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

10. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 29 травня 2024 року залучив до участі в справі заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпропетровської обласної військової адміністрації (далі також - Прокурор) та Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської обласної військової адміністрації, а зазначене Управління набуло статус позивача.

11. Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури у письмових поясненнях зазначав, що ТОВ «СНВ-Груп» та Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА на час надання Містобудівних умов та обмежень були обізнані про розташування на суміжній земельній ділянці пам`ятки археології місцевого значення.

12. ГО «Антикорупційна правозахисна рада» додатково вказувала, що закон передбачає можливість внесення змін до наданих Містобудівних умов та обмежень та/або після скасування попереднього документа, видачу нових Містобудівних умов та обмежень.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

13. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 08 серпня 2023 року задовольнив позов.

14. Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що на момент видачі Містобудівних умов та обмежень ТОВ «СНВ-Груп» та Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА достеменно знали про наявність на прилеглій земельній ділянці пам`ятки археології місцевого значення. Проте в пункті 5 Містобудівних умов та обмежень № 40-10/21, наданих Управлінням від 19 серпня 2021 року ТОВ «СНВ-Груп», не вказані планувальні обмеження щодо охоронних зон пам`ятки культурної спадщини та археологічного культурного шару, де діє особливий режим використання. Видача Містобудівних умов та обмежень ТОВ «СНВ-Груп» для забудови орендованої земельної ділянки площею 7,0751 га на 20 років, розташованої в селі Новоолександрівці між вулицями Телевізійною та Польовою, без урахування обмежень щодо об`єкта культурної спадщини на суміжній ділянці, вже порушує пам`яткоохоронне законодавство, оскільки ТОВ «СНВ-Груп» запланувало прокладення нових транзитних інженерних мереж і комунікацій у межах охоронної зони цієї пам`ятки.

Суд відхилив доводи ТОВ «СНВ-Груп» щодо нової редакції Містобудівних умов та обмежень від 19 серпня 2021 року № 40-10/21, доповненої 16 липня 2024 року охоронними зонами кромлеха (охоронний № 6048), адже нова редакція не є предметом спору, оскільки роботи проводилися за планувальними та архітектурними вимогами до проєктування і будівництва 2021 року без обмежень охоронних зон пам`яток культурної спадщини, а зміни не впливають на оцінку порушень, що сталися раніше.

Дніпровська РВА допустила протиправну бездіяльність щодо неналежного розгляду заяви позивача та вчинення відповідних дій за наслідками такого розгляду.

15. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 19 листопада 2024 року скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2023 року, відмовив у задоволенні позову.

16. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА не заявляло самостійних вимог щодо предмета спору, тому суд першої інстанції необґрунтовано визначив це Управління позивачем у справі, а прокурора - представником держави в особі цього Управління як позивача.

ГО «Антикорупційна правозахисна рада» не долучила до поданої до Дніпровської РВА заяви рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, тому у цього відповідача не було правових підстав вживати заходів реагування, спрямованих на перевірку дотримання норм законодавства та фактичних обставин при наданні Містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків у с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області».

Генеральний план села Новоолександрівка, затверджений Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області у 2017 році, разом із графічною частиною витягу з містобудівної документації, передбачає на спірній території забудову садибного типу, де не вказано наявність жодних пам`яток культурної спадщини.

За відсутності в графічних матеріалах Генерального плану географічних координат кургану № 6048/1, Дніпровська РВА не мала об`єктивної можливості визначити охоронні зони в пункті 5 Містобудівних умов та обмежень, що унеможливлює ствердження про наявність підстав для встановлення планувальних обмежень охоронних зон цієї пам`ятки.

Наказом Управління культури Дніпропетровської ОДА від 23 травня 2022 № 26 затверджено межі та режими охоронних зон кромлеха (охоронний № 6048) у с. Новоолександрівка, визначені дослідженнями, на основі яких 16 липня 2024 року видано нову редакцію Містобудівних умов та обмежень, що враховує ці зони, а попередня редакція від 19 серпня 2021 року втратила чинність. На момент ухвалення судом першої інстанції рішення оскаржувана редакція Містобудівних умов та обмежень вже не була чинною, тому незрозуміло, що саме скасував суд - нечинну первинну редакцію чи нову, щодо якої порушень не встановлено.

Відхиляючи вимогу про визнання бездіяльності відповідача протиправною, суд апеляційної інстанції врахував, що ГО «Антикорупційна правозахисна рада» отримала від Дніпровської РДА відповідь від 07 серпня 2023 року на своє звернення від 01 серпня 2023, яка містила пояснення про відсутність підстав для внесення змін до Містобудівних умов та обмежень і порядок перевірок під час дії воєнного стану, що виключає можливість стверджувати про протиправну бездіяльність відповідача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

17. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

18. ТОВ «СНВ-Груп» у відзиві просить касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. Прокурор у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 1, 2, 5, 8, 16, 17, 29 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), статей 1, 32 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини», пунктів 1.1., 4.3., 5.1. ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні» (далі - ДБН Б.1.1-14:2012), а також не врахував висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 04 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20, від 18 березня 2021 року у справі № 822/1723/17, від 18 серпня 2021 року у справі № 509/931/17, від 06 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20.

20. ТОВ «СНВ-Груп» у відзиві на касаційну скаргу зазначав, що Верховний Суд у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 821/3/17, від 02 червня 2020 року у справі № 500/2308/18, від 29 серпня 2018 року у справі № 826/14181/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1550/17 та від 07 вересня 2022 року у справі № 380/1292/20 зробив висновок, що скасування містобудівних умов та обмежень є крайнім заходом, який застосовується лише за неможливості усунути порушення містобудівного законодавства, а їх скасування тягне анулювання дозволу на будівництво відповідно до Закону № 3038-VI, що може порушити права ТОВ «СНВ-Груп» та інвесторів проєкту в села Новоолександрівки. Суд першої інстанції, скасувавши Містобудівні умови та обмеження від 19 серпня 2021 року, не врахував можливість коригування, чим перевищив розумні межі втручання у права сторін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

21. 20 грудня 2024 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

22. Верховний Суд ухвалою від 06 січня 2025 року відкрив касаційне провадження.

23. Дніпровська РВА, ДІАМ України, Новоолександрівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області, Дніпропетровська ОВА та Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОВА 06 січня 2025 року, а Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА - 16 січня 2025 року, отримали копії зазначеної ухвали Верховного Суду, проте не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу.

24. Верховний Суд ухвалою від 21 березня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 24 березня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

25. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що у селі Новоолександрівка, провулок Рубіновий, праворуч від траси Дніпро -Запоріжжя, на території Новоолександрівської сільської громади Дніпровського району Дніпропетровської області розташований курган, охоронний номер 6048/1, який внесений до обліку як пам`ятка археології місцевого значення на підставі рішення Дніпропетровського облвиконкому від 16 квітня 1987 року № 180.

26. 14 січня 2008 року ТОВ «СНВ-Груп» уклало договір оренди земельної ділянки з Новоолександрівською сільською радою Дніпровського району Дніпропетровської області, за умовами якого земельна ділянка площею 7,0751 га передавалася в строкове платне користування для будівництва центру з впровадження інноваційних будівельних технологій; на земельну ділянку встановлено обмеження щодо використання земельної ділянки, а саме: сервітут № 2 «Використання земельної ділянки для прокладання і ремонту лінійних інженерних споруд», площа зони обмеження 0,1575 га, сервітут № 1 «Прохід чи проїзд через земельну ділянку», площа зони обмеження 0,3254 га.

27. 16 квітня 2013 року ТОВ «СНВ-Груп» звернулось до Новоолександрівської сільської ради із заявою про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки площею 7.0751 га

28. 17 квітня 2013 року Новоолександрівська сільська рада надала дозвіл на зміну цільового призначення орендованої земельної ділянки - первісне цільове призначення «для будівництва центру з інноваційними технологіями» було змінене на будівництво житлового комплексу «Богданівка».

29. 22 липня 2013 року ДП «Дніпропетровський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» повідомило ТОВ «СНВ-Груп», що земельна ділянка, на якій планується будівництво, частково розташована в охоронній зоні пам`ятки археології місцевого значення - Новоолександрівського кургану (охоронний номер 6048/1), на частині земельної ділянки діє обмеження 01.02 охоронна зона навколо об`єкта культурної спадщини, площа зони обмеження 0,3254 га.

30. 13 лютого 2014 року Департамент культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА надав висновок щодо погодження проєкту землеустрою, у якому зазначалося, що погодження можливе лише за умови дотримання пам`яткоохоронного законодавства; визначено обмеження, зокрема заборона будівельних робіт у межах охоронної зони кургану, а також вимога щодо збереження традиційного ландшафту та візуальної доступності пам`ятки.

31. 14 вересня 2017 року Новоолександрівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області рішенням № 2136-23/VII затвердила Генеральний план села Новоолександрівка, розроблений Державним підприємством «Науково-дослідний та проектний інститут містобудування».

32. 19 лютого 2021 року ТОВ «СНВ-Груп» уклало із ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України» договір № 06-03-21 на проведення археологічних досліджень.

33. 12 липня 2021 року ДП «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України» надало висновок № 191-в/03-21 про те, що у процесі науково-рятівних археологічних розкопок кургану № 6048/1, розташованого на землях Новоолександрівської сільської територіальної громади Дніпровського району Дніпропетровської області, повністю досліджено курганний насип та виявлено кам`яний кромлех діаметром 18 м. Зважаючи на високу історико-культурну цінність цієї конструкції, рекомендовано вжити заходів для подальшої музеєфікації збереженого кам`яного кільця кромлеха кургану № 6048/1.

34. 19 серпня 2021 року Управління інфраструктури, містобудування та архітектури Дніпровської РДА затвердило для ТОВ «СНВ-Груп» Містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта - «Будівництво житлових будинків в с. Новоолександрівка Дніпровського району Дніпропетровської області».

35. 22 грудня 2021 року ТОВ «СНВ-Груп» подало заяву до Дніпропетровського обласного центру з охорони історико-культурних цінностей із проханням надати інформацію щодо можливості та законності будівництва в охоронній зоні кургану № 6048.

36. У відповідь листом від 06 січня 2022 № 04/2 Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей повідомив, що територія, на якій планується будівництво, частково знаходиться в межах охоронної зони пам`ятки археології місцевого значення - кургану № 6048/1, внесеного до державного обліку згідно з рішенням Дніпропетровського облвиконкому від 16 квітня 1987 року № 180.

37. 23 травня 2022 року Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської ОДА видало наказ № 26, яким затвердило межі та режими використання території й охоронних зон пам`ятки археології місцевого значення - кромлеха (охоронний номер 6048), визначені науково-проєктною документацією «Зони охорони пам`ятки археології місцевого значення кромлех (охоронний № 6048)», розробленою ДП «Дніпропетровський обласний центр з охорони історико-культурних цінностей».

На основі проведених досліджень територію пам`ятки визначили як земельну ділянку, обмежену зовнішньою лінією брил кромлеха (d = 18 м) із додатковою зоною (+1 м до зовнішньої межі), яка забезпечує стійкість конструкції та формує охоронну територію, яка складає ділянку діаметром 20 м, загальна довжина межі території пам`ятки 62,8 м, площа території пам`ятки 0,0314 га.

38. 16 серпня 2022 року ТОВ «СНВ-Груп» та генеральний підрядник ТОВ «Комфорт Сіті Буд» отримали дозвіл на виконання будівельних робіт зі зведення котеджів та одноквартирних будинків підвищеної комфортності.

39. 23 січня 2023 року ГО «Антикорупційна правозахисна рада» звертається до ДІАМ України з інформаційним запитом щодо об`єкта будівництва на земельній ділянці 12211486200:05:009:0034 та запитує копію дозволу на будівельні роботи за адресою: вулиця Польова, 21-А, село Новоолександрівка, Дніпровський район Дніпропетровської області.

40. 25 січня 2023 року ДІАМ України у листі № 603/04/13-23 повідомила, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області реєструє повідомлення від 23 березня 2021 року № ДП020210322806 про будівництво житлових будинків у селі Новоолександрівка, замовник - ТОВ «СНВ-Груп».

41. 17 січня 2023 року ГО «Антикорупційна правозахисна рада» звертається до Міністерства культури та інформаційної політики України з проханням надати інформацію щодо будівництва за вказаною адресою.

42. 09 лютого 2023 року у листі № 06/36/1323-23 Міністерство інформує, що курган у Новоолександрівці не входить до Державного реєстру нерухомих пам`яток, але є пам`яткою археології місцевого значення відповідно до Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

43. 01 лютого 2023 року ГО «Антикорупційна правозахисна рада» надсилає запит до Інституту археології НАН України щодо результатів археологічних досліджень 2021 року.

44. 21 лютого 2023 року Інститут листом № 125/01-15-82 надає копію «Технічного звіту з виконання науково-рятівних археологічних досліджень» та дозволу Міністерства культури та інформаційної політики України від 11 березня 2021 року № 22-017/21 на археологічні роботи.

45. 01 серпня 2023 року ГО «Антикорупційна правозахисна рада» звернулася до Дніпровської РДА, Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РДА, а також Дніпровської РВА із заявою, у які просила визнати пункт 5 Містобудівних умов і обмежень незаконним через відсутність планувальних обмежень щодо охоронних зон, а також просила вжити заходів реагування для перевірки дотримання чинного законодавства.

46. 07 серпня 2023 року Дніпровська РВА відмовила у внесенні змін до містобудівних умов та обмежень, аргументуючи це тим, що заявник не надав заяви замовника або відповідного судового рішення. Також зазначалося, що в умовах воєнного стану контрольні заходи можуть здійснюватися лише на підставі рішень центральних органів виконавчої влади.

47. 30 жовтня 2023 року ГО «Антикорупційна правозахисна рада» звернулося до ДІАМ України з вимогою скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 16 серпня 2022 року.

48. 10 листопада 2023 року ДІАМ України повідомила, що не має повноважень перевіряти правомірність виданого дозволу на будівництво.

49. Вважаючи, що будівництво котеджного містечка ведеться в безпосередній близькості до пам`ятки археології та створює загрозу її знищення, ГО «Антикорупційна правозахисна рада» звернулася до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

50. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

51. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

52. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

53. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

54. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

55. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

Щодо статусу Прокурора та Управління культури

56. Стаття 131-1 Конституції України передбачає, що прокуратура представляє інтереси держави в суді у виняткових випадках та відповідно до порядку, встановленого законом.

57. Вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях визначається в абзаці 1 частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

58. Частина третя статті 53 КАС України передбачає право прокурора звертатися до суду з позовом, брати участь у розгляді справ за своїми позовами, за власною ініціативою вступати у провадження, відкриті за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, а також подавати апеляційні та касаційні скарги чи заяви про перегляд судового рішення у зв`язку з нововиявленими або виключними обставинами.

59. При цьому держава в адміністративному процесі представлена через відповідні органи, які уповноважені здійснювати її функції у певній сфері.

60. Такими органами згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України можуть бути органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

61. В окремих випадках такі суб`єкти владних повноважень можуть виступати позивачами. Зокрема, охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, захист таких пам`яток від руйнації, їх збереження для нинішнього і майбутніх поколінь становить безпосередній державний інтерес (пункти 23- 24 постанови Верховного Суду від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21).

62. Велика Палата Верховного Суду у пункті 157 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 виснувала, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

63. Така участь прокурора підкреслює його роль як гаранта захисту публічного інтересу, коли суб`єкт владних повноважень не реалізовує або не може сам ефективно реалізувати свої права в судовому порядку, коли є необхідність усунути перешкоди у виконанні їхніх функцій або відстояти законність у спорах із іншими суб`єктами.

64. Суд першої інстанції задовольнив заяву Прокурора про вступ у справу в інтересах держави в особі Дніпропетровської ОВА та Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА.

65. Зазначене відповідає положенням статті 53 КАС України, яка дозволяє прокурору вступати у справу для представництва інтересів держави, якщо є підстави вважати, що права держави порушені або можуть бути порушені.

66. Суд апеляційної інстанції помилково вважав, що Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА не заявляло самостійних вимог, а суд першої інстанції необґрунтовано визначив його позивачем, а Прокурора - представником держави в особі цього Управління.

67. Стаття 48 КАС України регулює заміну неналежного позивача належним за згодою сторін.

68. Проте у справі, що розглядалося, не йшлося про заміну первинного позивача (ГО «Антикорупційна правозахисна рада»), а про вступ прокурора у справу в інтересах держави (стаття 53 КАС України) та уточнення процесуального статусу Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА як позивача, оскільки спірні правовідносини стосуються його компетенції.

69. Оскільки вступ прокурора у справу в інтересах держави та заміна неналежного позивача належним є різними процесуальними діями, підстав для застосування судом апеляційної інстанції статті 48 КАС України не було.

70. У такому випадку ГО «Антикорупційна правозахисна рада» не була замінена; Дніпропетровська ОВА та Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА є тими органами, через які держава реалізує свої інтереси у спірних правовідносинах, а Прокурор вступив у справу додатково в інтересах держави.

71. Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА не мало подавати окрему заяву про вступ у справу як позивач, оскільки ініціатива належала заступнику керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, який діяв від імені держави, та суд першої інстанції, розглянувши клопотання Прокурору, міг самостійно уточнити процесуальний статус цього органу (позивач, третя особа).

72. Таким чином, Прокурор діє в інтересах держави, а не Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА і суд першої інстанції у межах своїх повноважень міг визначити це Управління позивачем, якщо вважав, що саме цей орган є належним суб`єктом права вимоги у спірних відносинах.

73. Суд апеляційної інстанції не врахував зазначеного, фактично усунув Прокурора та Дніпропетровську ОДА від участі в розгляді справи, не надавав оцінки аргументам зазначених учасників щодо обставин справи.

Щодо Генерального плану та відсутності пам`яток культурної спадщини

74. Частина перша статті 32 Закону № 1805-III встановлює, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається:

- центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій;

- органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

Режим використання зон охорони встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель).

75. Таким чином, охоронні зони пам`яток визначаються спеціальними дослідженнями та затверджуються уповноваженим органом, а не лише Генеральним планом.

76. Суди попередніх інстанцій встановили, що Новоолександрівський курган (охоронний номер 6048/1) внесений до обліку як пам`ятка археології місцевого значення відповідно до рішення Дніпропетровського облвиконкому від 16 квітня 1987 року № 180 до затвердження у 2017 році Генерального плану села Новоолександрівка.

77. Відсутність згадки про пам`ятку в Генеральному плані населеного пункту не означає, що її немає чи що будівництво в цій зоні дозволено без обмежень, встановлених у зоні охорони та/або буферній зоні.

78. Частина друга статті 32 Закону № 1805-III встановлює, що до визначення у встановленому порядку відповідно до частини першої цієї статті зон охорони межі зони охорони становлять:

- у межах населених пунктів - 100 метрів від межі території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території;

- за межами населених пунктів - 300 метрів від межі території пам`ятки, історико-культурного заповідника, історико-культурної заповідної території.

У межах зон охорони забороняється проведення:

- робіт з нового будівництва на відстані, меншій за суму подвійної висоти пам`ятки, що охороняється, та висоти запланованої новобудови;

- будівельних робіт на існуючих об`єктах, якщо наслідком виконання таких робіт стане збільшення висотності такого об`єкта або збільшення більш як на 15 відсотків зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту (крім територій пам`яток археології), або зменшення відстані від такого об`єкта до пам`ятки, що охороняється, понад граничний рівень, який визначається як подвійна сума висоти пам`ятки та висоти такого об`єкта.

79. Відомості про визначені межі і режими використання зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць (у тому числі встановлені відповідно до частин другої і п`ятої цієї статті) вносяться до Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру як обмеження у використанні земель.

Забудова територій зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць здійснюється відповідно до визначених або встановлених цим Законом режимів використання (частина шоста статті 32 Закону № 1805-III).

80. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

81. Містобудівні умови та обмеження надаються органами місцевого самоврядування відповідно до статті 29 Закону № 3038-VI та мають містити, зокрема, планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України, зони, встановлені відповідно до законодавства за результатами визначення рівнів ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, відображені у містобудівній документації (пункт 8 частини п`ятої статті 29 Закону № 3038-VI).

82. Отже, органи місцевої влади зобов`язані враховувати наявність пам`яток при видачі містобудівної документації та визначати у містобудівних умовах та обмеженнях планувальні та архітектурні вимоги до проєктування і будівництва, включаючи обмеження, що випливають із законодавства, зокрема про охорону культурної спадщини (заборона певних видів робіт, висотність забудови тощо).

83. Навіть якщо координати кургану не були вказані в Генеральному плані, то інформація про пам`ятку містилася в реєстрі пам`яток або інших документах, та перед видачею Містобудівних умов та обмежень від 19 серпня 2021 року Дніпровська РВА мала б звернутися до Управління культури, туризму, національностей та релігій Дніпропетровської ОДА для уточнення даних.

84. Ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позовної вимоги щодо оскарження Містобудівних умов та обмежень, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що Дніпровська РВА не мала об`єктивної можливості визначити охоронні зони в пункті 5 Містобудівних умов та обмежень.

85. Верховний Суд доходить висновків, що:

- Генеральний план не є основним документом для визначення наявності пам`яток культурної спадщини, оскільки їхній статус визначається іншими нормативними актами та дослідженнями;

- відсутність позначок у графічній частині Генерального плану не означає, що пам`ятка не існує, якщо вона зафіксована в державному реєстрі;

- Закон № 1805-III передбачає, що охоронні зони пам`яток культурної спадщини мають бути визначені, навіть якщо вони не відображені в Генеральному плані.

Щодо оскарження містобудівних умов та обмежень

86. Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 23 січня 2018 року у справі № 815/5989/13-а, від 18 березня 2021 року у справі № 640/3844/20 та від 29 серпня 2022 року у справі № 560/4501/20 формулював висновок про те, що містобудівні умови та обмеження належать до актів індивідуальної дії, які впливають на значне коло осіб, зокрема, членів територіальної громади відповідного населеного пункту.

87. Відповідно до частини п`ятої статті 29 Закону № 3038-VI Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України, зони, встановлені відповідно до законодавства за результатами визначення рівнів ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, відображені у містобудівній документації); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж; 10) вимоги щодо розроблення розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту (для об`єктів, визначених відповідно до частини десятої статті 31 цього Закону).

88. Абзац 14 частини п`ятої статті 29 Закону № 3038-VI передбачає, що відомості, визначені пунктами 3, 4, 6- 9 цієї частини, визначаються у містобудівних умовах та обмеженнях на підставі відомостей Державного земельного кадастру. Дія цього положення не поширюється на випадки, коли такі дані були встановлені містобудівною документацією до набрання чинності цим абзацом і відомості про них не внесені до Державного земельного кадастру.

89. Отже, відомості, що мають міститися в Містобудівних умовах та обмеження, отримуються з Державного земельного кадастру або з містобудівної документації, прийнятої (розробленої) до набрання чинності положенням абзацу 14 частини п`ятої статті 29 Закону № 3038-VI - 24 липня 2021 року.

90. При цьому суд має право визнати протиправним не повністю Містобудівні умови та обмеження у цілому, а лише окремий пункт цього документа, якщо буде встановлено, що саме цей пункт суперечить чинному законодавству, нормам містобудівного права чи іншим регуляторним актам.

91. У такому разі суд може скасувати частину МУО, яка порушує закон, залишивши іншу частину документа чинною. Також суд може зобов`язати орган місцевого самоврядування (орган, що надає МУО) повторно розглянути відповідне питання та прийняти нове рішення на заміну скасованого пункту з урахуванням вимог Закону № 3038-VI Земельного кодексу України, державних будівельних норм (ДБН) та інших нормативно-правових актів у сфері містобудування.

92. Відповідно до абзацу другого частини восьмої статті 29 Закону № 3038-VI внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника або за рішенням суду.

93. Таким чином, Містобудівні умови та обмеження можуть бути змінені після їх первинного надання та нова редакція МУО може усунути попереднє порушення вимог містобудівного законодавства.

94. Суд, розглядаючи справу про оскарження Містобудівних умов та обмежень, відповідно вимог КАС України має врахувати можливе внесення змін до МУО вже після подання позову як нову обставину в справі (стаття 9 КАС України) і дослідити первинні Містобудівні умови та обмеження в розрізі внесення змін, зокрема, чи були планувальні обмеження обов`язковими для земельної ділянки, на яку надавалися оскаржувані МУО; перевірити текст нової редакції Містобудівних умов та обмежень на предмет дотримання вимогами законодавства та містобудівної документації, чи в новій редакції МУЮ вказані конкретні обмеження (заборона певної висотності, типу забудови тощо).

95. У разі, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання Містобудівних умов та обмежень після такого виправлення.

96. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції встановив, що Управління інфраструктури, містобудування та архітектури Дніпровської РДА 16 липня 2024 року видало нову редакцію Містобудівних умов та обмежень, що враховує охоронну зону Новоолександрівського кургану.

97. При цьому, суд апеляційної інстанції, не перевіривши законність первинних Містобудівних умов та обмежень на момент їх видачі, зміст внесених 16 липня 2024 року змін, а також відповідність нової редакції МУО законодавству та містобудівній документації, дійшов передчасного висновку, що нова редакція Містобудівних умов та обмежень враховує охоронні зони пам`ятки культурної спадщини, крім того, не з`ясував позицій сторін щодо нової редакції МУО.

98. Крім того, відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

99. У такому разі, якщо Містобудівні умови та обмеження у новій редакції відповідають вимогам законодавства та містобудівній документації, а оскаржувані порушення були усунуті суб`єктом владних повноважень, суд, відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, може закрити провадження у справі, за умови, що немає підстав вважати, що права позивача не були повністю відновлені без визнання протиправності попередніх рішень чи дій суб`єкта владних повноважень.

100. Верховний Суд у постанові від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16 дійшов висновку про підтвердження правового режиму земель історико-культурного призначення за фактом розташування пам`ятки, незалежно від рішень місцевих органів, а у постанові від 06 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20 зазначив про незаконність видачі містобудівних умов без урахування законодавчих обмежень щодо збереження пам`яток культурної спадщини.

101. Про охорону культурної спадщини як пріоритет, що має враховуватися при складанні містобудівної документації, Верховний Суд неодноразово наголошував у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 810/726/18, від 04 лютого 2020 року у справі № 826/9713/18, від 29 квітня 2020 року у справі № 712/6577/18, від 15 лютого 2021 року у справі № 320/5710/20 та від 18 березня 2021 року у справі № 822/1723/17.

Щодо відсутності протиправної бездіяльності Дніпровської РДА

102. Бездіяльність суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України - це невиконання, неналежне виконання або ухилення від вчинення дій чи прийняття рішень, які суб`єкт владних повноважень зобов`язаний здійснити на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.

103. Бездіяльність має місце у випадку, коли невчинені необхідні та обов`язкові юридично значущі дії прямо передбачені законодавством або випливають із завдань суб`єкта владних повноважень, а наслідком такого невчинення стало порушення або реальна загроза порушення прав, свобод або законних інтересів особи.

104. Така бездіяльність є протиправною, якщо суб`єкт владних повноважень не діє своєчасно, добросовісно, безсторонньо та пропорційно, всупереч меті, для якої йому надано відповідні повноваження. Зазначене дає підстави для оскарження бездіяльності такого суб`єкта до адміністративного суду.

105. ГО «Антикорупційна правозахисна рада», заявляючи вимогу про визнання протиправною бездіяльності Дніпровської РДА та Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської РВА, покликалася на неналежний розгляд її заяви від 01 серпня 2023 року № 659/03 та невжиття заходів реагування на порушення під час проєктування об`єкта.

106. Дійсно, пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (з 01 січня 2025 року викладено назву постанови в такій редакції: «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану»; далі - Постанова КМ України № 303) передбачає припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

107. Проте пункт 2 цієї ж Постанови визначає, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

108. Тобто, Постанова КМ України № 303 дозволяє проводити позапланові перевірки навіть у період воєнного стану, якщо є загроза правам та законним інтересам людини, захисту навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України.

109. Воєнний стан, введений Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022, не скасовує обов`язків органів влади щодо захисту культурної спадщини чи реагування на звернення.

110. Якщо у зверненні ГО «Антикорупційна правозахисна рада» від 01 серпня 2023 року йшлося про порушення законодавства при видачі Містобудівних умов (наприклад, ігнорування охоронних зон), а Дніпровська РВА лише послалася на воєнний стан і не провела перевірку, це може бути формальною відповіддю, а не належним реагуванням.

111. Суд апеляційної інстанції, відхиляючи доводи, викладені ГО «Антикорупційна правозахисна рада» у позовній заяві стосовно бездіяльності Дніпровської РВА щодо розгляду звернення, не перевірив, чи зазначена Адміністрація вживала будь-які дії щодо з`ясування, чи є реальні підстави для перевірки за зверненням громадської організації та, залежно від цього, чи ініціювала звернення до відповідного центрального органу виконавчої влади для отримання дозволу на перевірку відповідно до пункту 2 Постанови КМ України № 303.

112. Зазначене дає підстави вважати, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку щодо відсутності бездіяльності Дніпровської РВА у розгляді звернення позивача.

113. Верховний Суд звертає увагу на те, що ознаками (критеріями) мотивованого судового рішення є: 1) дотримано чітку структурованість рішення, послідовність викладення обставин справи, доводів учасників, доказів та норм права, на які вони посилаються, та з урахуванням яких встановлені дійсні обставини справи; 2) мотивувальна частина містить усі складові елементи, визначені процесуальним законодавством з урахуванням судової інстанції (обставини, встановлені судом та зміст спірних правовідносин; докази, мотивована оцінка кожного аргументу; норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування; норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування тощо); 3) у мотивувальній частині зазначено правове обґрунтування висновків суду з посиланням на конкретні докази, прийняті судом; 4) резолютивна частина містить висновки, які логічно слідують з мотивів, описаних у мотивувальній частині, є чітко сформульованими відносно кожної позовної вимоги (вимоги апеляційної чи касаційної скарги).

114. Зазначене узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16 грудня 2021 року у справі № 11-164сап21.

115. Крім того, Суд звертає увагу на те, що 15 грудня 2023 року набрав чинності Закон України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), який упорядковує відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону № 2073-IX).

116. У частинах першій-третій статті 8 Закону № 2073-IX визначено, що адміністративний орган забезпечує належність та повноту з`ясування обставин справи, безпосередньо досліджує докази та інші матеріали справи.

Адміністративний орган під час здійснення адміністративного провадження враховує всі обставини, що мають значення для вирішення справи.

Адміністративний орган зобов`язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону.

117. Таким чином, Закон № 2073-IX закріплює принцип обґрунтованості адміністративних актів, що є важливим елементом належного адміністративного провадження. Адміністративні органи повинні не лише враховувати всі обставини справи, але й аргументувати свої рішення у випадках, коли такі рішення можуть негативно вплинути на права, свободи чи законні інтереси осіб.

118. Водночас Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

119. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

120. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

121. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.

122. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд підкреслює, що:

- надання містобудівних умов та обмежень без врахування охоронних зон пам`яток культурної спадщини може порушувати законні інтереси територіальної громади та суперечити містобудівному законодавству;

- відсутність у містобудівних документах інформації про охоронні зони не звільняє орган місцевого самоврядування або місцеву державну адміністрацію від обов`язку їх дотримання та забезпечення контролю за законністю забудови; відповідний орган повинен вжити заходів для її встановлення та включення обмежень у містобудівні умови та обмеження;

- орган місцевого самоврядування або місцева державна адміністрація зобов`язані враховувати наявність об`єктів культурної спадщини під час надання містобудівних умов та обмежень незалежно від їх відображення у Генеральному плані та видача таких містобудівних документів без урахування таких вимог є підставою для скасування МУО повністю або в частині.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

123. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

124. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

125. З огляду на те, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права і таке порушення не стосується розгляду спору судом першої інстанції, Суд вважає, що касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури слід задовольнити частково, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

126. Оскільки Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року скасувати, а справу № 160/1776/24 направити до Третього апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Т.Г. Стрелець