Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 березня 2020 року

Київ

справа №818/1270/16

адміністративне провадження №К/9901/16932/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стеценка С.Г.,

суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 818/1270/16

за позовом Державної екологічної інспекції в Сумській області

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лебединський нафтомаслозавод»

про зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в Сумській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Любчич Л.В., суддів: Спаскіна О.А., Сіренко О.І.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2016 року Державна екологічна інспекція в Сумській області звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лебединський нафтомаслозавод», в якому просила допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції в Сумській області.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що дії відповідача щодо недопущення посадових осіб Держекоінспекції у Сумській області провести планову перевірку на виробничих об`єктах Товариства є протиправними, оскільки посадовими особами позивача були дотримані всі вимоги законодавства щодо періодичності проведення заходів державного нагляду (контролю) та надання копій документів, необхідних для проведення такої перевірки. Норми Податкового кодексу України не регулюють правовідносини у сфері господарської діяльності, що стосується здійснення державного нагляду (контролю), а тому обмеження здійснення перевірок підприємств у 2015-2016 роках з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік, що передбачені Податковим кодексом України, не мають відношення до спірних правовідносин і не повинні застосовуватися.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Сумський окружний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2016 року позов задовольнив. Зобов`язав Товариство з обмеженою відповідальністю «Лебединський нафтомаслозавод» допустити до проведення планового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Держекоінспекція у Сумській області не відноситься до контролюючих органів у розумінні Податкового кодексу України, а тому на позивача не розповсюджуються вимоги щодо обмеження перевірок, передбачених Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 № 71-VIII. Доводи відповідача про відсутність у позивача підстав для звернення до суду з вищевказаним адміністративним позовом суд першої інстанції відхилив з посиланням на положення пункту 6.17 Положення про Держекоінспекцію у Сумській області, затвердженого наказом Держекоінспекції України від 12.12.2011 № 136, відповідно до якого, Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань має право вживати в установленому порядку заходи досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем в судах, а відтак, обраний позивачем спосіб захисту відповідає повноваженням, які передбачені у наведених вище нормах і передбачає право на адміністративний позов.

5. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 січня 2017 року скасував постанову Сумського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року та прийняв нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Державної екологічної інспекції у Сумській області відмовив.

6. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений нормами ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який поширює свою дію на спірні правовідносини та не потребує додатково ухвалення судом рішення про це.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 24 лютого 2017 року Державна екологічна інспекція у Сумській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Сумського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року.

8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про відсутність у позивача права (повноважень) звернення до суду з адміністративним позовом щодо зобов`язання вчинити певні дії (допустити до проведення перевірки). Обраний позивачем спосіб захисту відповідає повноваженням, які передбачені законодавством, і передбачає право на звернення з адміністративним позовом. Позивач зазначає, що виходячи з мотивів та обґрунтування судових рішень, суди повинні були закрити провадження у справі, оскільки її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції в Сумській області.

10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 липня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.

14. Ухвалою Верховного Суду від 13.03.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 16.03.2020.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Наказом Державної екологічної інспекції у Сумській області від 17.06.2016 № 63 затверджено План заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства Держекоіспекції у Сумській області на ІІІ квартал 2016 року, до якого включено провести перевірку на ТОВ "Лебединський нафтомаслозавод".

16. На адресу відповідача направлено повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства за № 2064/06 від 20.07.2016 із зазначенням терміну проведення перевірки.

17. Листом від 29.07.2016 № 25/07 від ТОВ "Лебединський нафтомаслозавод" повідомило позивача про відсутність підстав для проведення перевірки.

18. Наказом начальника Державної екологічної інспекції у Сумській обл. від 02.08.2016 № 194-п призначено перевірку та доручено: Осьмаковій П. М. - головному спеціалісту - державному інспектору з охорони навколишнього природного середовища Сумської області відділу екологічного контролю водних ресурсів та атмосферного повітря, і Литвиненку С. А. - головному спеціалісту - державному інспектору з охорони навколишнього природного середовища Сумської області відділу екологічного контролю земельних ресурсів, за поводженням з небезпечними хімічними речовинами, провести перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері навколишнього середовища України ТОВ "Лебединський нафтомаслозавод" з 02 серпня по 22 серпня 2016 року.

19. Першим заступником начальника Державної екологічної інспекції у Сумській обл. видано направлення № 122/03-16 на проведення планової перевірки дотримання вимог законодавства ТОВ "Лебединський нафтомаслозавод", яке було отримано відповідачем, що підтверджується підписом генерального директора підприємства відповідача - ТОВ "Лебединський нафтомаслозавод".

20. 03.08.2016 позивачем складено акт відмови від допуску до перевірки у зв`язку з обмеженням щодо перевірок, встановленим Законом України від 28.12.2014 № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", а також порядком проведення планових заходів, врегульований постановою Кабінету Міністрів України від 04.11.2015 № 902 "Деякі питання проведення заходів державного нагляду (контролю) у господарській діяльності" та наказом Мінекономрозвитку від 30.11.2015 № 1553.

21. Позивач, вважаючи відмову у допуску до перевірки безпідставною, звернувся до суду з вищевказаним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Відповідно до ч.ч. 1-2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

23. За п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС України, позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

24. Згідно з ч. 3 ст. 6 цього Кодексу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

25. Основні засади діяльності Державної екологічної інспекції України встановлені Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (був чинним на момент виникнення спірних правовідносин).

26. Нормами пункту 3 вказаного Положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.

27. Для виконання покладених на неї завдань Держекоінспекція має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).

28. Відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

29. Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст. 11 Закону № 877-V.

30. За статтею 10 цього Закону, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

31. Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

32. Відповідно до статті 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

33. Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення, за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.

34. Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права Держекоінспекції на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/3764/15).

35. У постанові від 26.04.2018 за наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд дійшов такого висновку: у розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону № 877-V, пункту 3 Положення, статей 2, 50 КАС України, у разі відмови суб`єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

36. Суд не вбачає підстав для відступлення від вказаного правового висновку.

37. Згідно з ч. 3 ст. 6 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

38. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

39. Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

40. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

41. Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

42. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

43. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16 і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.

44. За встановлених судами обставин цієї справи, Суд дійшов висновку, що Державна екологічна інспекція у Сумській області не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.

45. Відповідно до ст. 354 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

46. Враховуючи наведене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, а судові рішення скасувати та закрити провадження в адміністративній справі.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції в Сумській області задовольнити частково.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2017 року скасувати.

Провадження у справі № 818/1270/16 за позовом Державної екологічної інспекції в Сумській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лебединський нафтомаслозавод» про зобов`язання вчинити дії - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко

В.М. Шарапа

Л.В. Тацій ,

Судді Верховного Суду