Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2020 року

м. Київ

справа №461/2779/17

адміністративне провадження №К/9901/46038/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова (суддя Стрельбицький В. В.) від 10 липня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя Ніколін В. В., судді: Гінда О. М., Багрій В. М.) від 13 лютого 2018 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

У квітні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Галицького районного суду м. Львова з позовом до Львівської міської ради (далі - Львівська міськрада), Виконавчого комітету Львівської міськради, Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради, у якому просив:

- визнати неправомірною бездіяльність Львівської місьради з нерозгляду заяви ОСОБА_1 про погодження вибору місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,10 га, в урочищі Голоско житлового району «Збоїща» у м. Львові для будівництва та обслуговування житлового будинку;

- зобов`язати Львівську міськраду розглянути на пленарному засіданні сесії вказану заяву в строки, порядку та у спосіб, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельним кодексом України (далі - ЗК України), і прийняти відповідне рішення.

Постановою Галицького районного суду м. Львова від 10 липня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, позов задоволено.

Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що згідно чинного законодавства розгляд заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою повинен завершитися рішенням відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про її задоволення або вмотивованою відмовою. Належним способом захисту, необхідним для поновлення прав ОСОБА_1 , є зобов`язання відповідача повторно розглянути його заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, з прийняттям вмотивованого рішення.

Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Львівська міськрада звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Галицького районного суду м. Львова від 10 липня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року і прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

У касаційній скарзі Львівська міськрада зазначає, що позивачу було правомірно надано відповідь у формі листа на його заяву, оскільки підстави для розгляду такої заяви на пленарному засіданні Львівської міськради були відсутні.

10 травня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 22 січня 2020 року призначив її до розгляду.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів установила таке.

Як убачається з матеріалів справи, 15 лютого 2017 року ОСОБА_1 , як учасник бойових дій, звернувся з письмовою заявою до Львівської міськради щодо погодження вибору місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, орієнтовною площею 0,10 га, в урочищі Голоско житлового району «Збоїща» у м. Львові. До цієї заяви позивачем було долучено: план земельної ділянки масштабу 1:500, виконаний спеціалізованою організацією, із зазначеними межами ділянки, вирахуваною загальною її площею, нанесеними червоними лініями; довідку про правовий статус земельної ділянки, видану відділом Держгеокадастру у м. Львові Львівської області; довідку про наявність/відсутність зареєстрованих на заявника правовстановлюючих документів на земельні ділянки, видану відділом Держземагенства у м. Львові Львівської області; копію паспорта громадянина України та ідентифікаційного коду; копію посвідчення учасника бойових дій.

У відповідь на вказану заяву Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради листом від 21 березня 2017 року № 2403-1634 повідомило позивача, що запропонована ним до закріплення земельна ділянка відповідно до плану зонування Шевченківського району м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 21 травня 2015 року № 4657, входить в зону Ж-2 (зона малоповерхової забудови 4 поверхи). Також зазначено, що питання про надання земельних ділянок для індивідуального будівництва учасникам антитерористичної операції перебуває на стадії опрацювання, у зв`язку з чим позивачу повернено пакет його документів.

Вказані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_1 до суду з цим адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини справи, колегія суддів дійшла таких висновків.

За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги.

Згідно з положеннями ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1, 2 та 3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Галицького районного суду м. Львова від 10 липня 2017 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року відповідають зазначеним вимогам процесуального закону, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом ч. 1 - 3 та 5 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

При цьому, учасникам бойових дій (до яких відносяться особи, визначені ст. 5, 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту») надаються відповідно до ст. 12 (п. 14) Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» серед інших, такі пільги: першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Пунктом «г» ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15 га, в містах - не більше 0,10 га.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені ст. 118, 122, 123 ЗК України.

За ч. 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

За змістом ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання (…) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє (…) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Таким чином, ст. 118 ЗК України закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17 та від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15.

Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

В свою чергу, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

Як вірно установлено судами першої та апеляційної інстанцій та підтверджено матеріалами справи, у межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

Відсутність належним чином оформленого рішення Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25 вересня 2019 року у справі № 815/6094/17 та від 09 січня 2020 року у справі № 820/4433/17.

Ураховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради діяло не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України, без дотримання вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно нерозгляду поданої позивачем заяви.

Частиною 4 ст. 245 КАС України передбачено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Таким чином, колегія суддів вважає вірними твердження судів попередніх інстанцій, що способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.

За таких обставин Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду знаходить, що постанова Галицького районного суду м. Львова від 10 липня 2017 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява № 303-A, п. 29).

Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, постанову Галицького районного суду м. Львова від 10 липня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді: А. А. Єзеров

С. М. Чиркін