Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року

м. Київ

справа № 420/8789/22

адміністративне провадження № К/990/26461/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси

на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 31 червня 2022 року (суддя Стефанов С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року (колегія у складі суддів Лук`янчук О.В., Бітова А.І., Ступакової І.Г.)

у справі № 420/8789/22

за позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації

до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,

третя особа - Міністерства культури та інформаційної політики України,

про зобов`язання укласти охоронний договір.

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2022 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації (далі - Департамент Одеської ОДА) звернувся до суду із позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , у якому просив:

- зобов`язати ОСОБА_1 укласти з Департаментом Одеської ОДА охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - будинок прибутковий Рокко, споруджений наприкінці XIX століття, за адресою: м. Одеса, вул. Садова, 20 (юридична адреса пл. Соборна, 2), на умовах і в порядку, визначеними Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

- зобов`язати Балтера Яніва укласти з Департаментом Одеської ОДА охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - будинок прибутковий Рокко, споруджений наприкінці XIX століття, за адресою: АДРЕСА_1 , на умовах і в порядку, визначеними Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

2. Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 31.06.2022, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2022, повернув Заступнику керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси позовну заяву.

3. У касаційній скарзі, що 29.09.2022 надійшла до Верховного Суду, заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 31.06.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30.08.2022, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

4. Ухвалою Верховного Суду від 17.10.2022 відкрито касаційне провадження.

5. Скаржник клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації склав припис №05-02/6 від 26.01.2022 щодо термінового припинення ремонтно-будівельних робіт та надання документації для укладення охоронного договору.

7. 10.02.2022 на адресу Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадини Одеської обласної державної адміністрації надіслано лист, у якому прокурор запропонував самостійно вирішити питання щодо звернення до суду з відповідним позовом.

8. Листом від 30.05.2022 №936/10/01-07/2-22 Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадини Одеської обласної державної адміністрації повідомив прокурора, що позов не подавався у зв`язку з відсутністю видатків.

9. Крім цього, Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадини Одеської обласної державної адміністрації листом №803/10/01-12/2-22/660 від 02.05.2022 повідомив, що можливість звернення до суду з позовом за фактом самочинного будівництва та зобов`язання укласти охоронний договір буде розглянуто після закінчення воєнного стану на території України.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Обґрунтовуючи підстави для звернення до суду, заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси зазначив, що аналіз положень ст. 53 КАС України у взаємозв`язку зі змістом норм ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 15.10.2019 у справі №903/129/18, від 26.05.2020 у справі 912/2385/18, дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження.

Відповідачі набули право власності на нежитлове приміщення на пл. Соборній, у м. Одесі, котре має статус пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення, 26.07.2017. Проте станом на час звернення до суду охоронний договір на користування приміщенням у будівлі-пам`ятці не укладено, вимоги припису №05-02/6 від 26.01.2022 у цій частині невиконані. Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації позов протягом тривалого часу не подавав. На думку заявника, єдиним ефективним засобом поновлення порушених інтересів держави є подання позову прокурором.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду. Саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, недостатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті. За змістом абз. 2 ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. Як на підставу касаційного оскарження прокурор покликається на те, що суди попередніх інстанцій порушили ст. 5 53 169 242 КАС України, неправильно застосували ст. 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", не врахували правові позиції Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, сформульованої у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

13. За фактом правопорушень при проведенні ремонтно-будівельних робіт у будинку на вул. Садова, 20 у м. Одесі Департамент Одеської ОДА 26.01.2022 виніс припис. На запит прокуратури Департамент Одеської ОДА у листі від 02.05.2022 № 803/10/01-12/2-22/660 повідомив, що не має намір звернути до суду із позовом у зв`язку із дією воєнного стану, при цьому, не пояснив, яким чином це перешкоджає здійснювати Департаментом своїх повноважень. Органи державної влади та місцевого самоврядування, суди у м. Одесі продовжують виконувати свою роботу; під час дії воєнного стану відповідачі можуть проводити ремонтні та будівельні роботи. Залишення без реагування факту проведення будівельних робіт, не укладення охоронного договору може призвести до руйнування об`єкту культурної спадщини. Ураховуючи факт обізнаності Департаменту Одеської ОДА про порушення відповідачами пам`яткоохоронного законодавства, наявні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави із цим позовом.

14. Відзиви від відповідачів не надходили. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копія ухвали про відкриття провадження ОСОБА_1 не вручено у зв`язку із закінченням терміну зберігання, а ОСОБА_2 - повернено, оскільки адресат відсутній за вказаною адресою.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.

16. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

17. Наведеним положенням ч. 1 ст. 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

18. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

20. Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).

21. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

22. Ключовими правовими питаннями у справі є наявність підстав для представництва заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

23. У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

24. Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

25. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

26. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19 дійшов таких висновків:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

27. Позивач, покликаючись на ст. 23 Закону України "Про прокуратуру, обґрунтував право на звернення до суду нездійсненням органом державної влади захисту інтересів держави належним чином. Також покликався на те, що Департамент сам просив прокуратуру подати позов у зв`язку з відсутністю видатків на вирішення спору в судовому порядку.

28. Стосовно наявності підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04. 2018 у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача».

29. Отже, ключовою підставою для визначення права заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття Міністерством дій щодо захисту інтересів держави.

30. Суди попередніх інстанцій встановили, що прокуратурою 10.02.2022 на адресу Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадини Одеської обласної державної адміністрації надіслано лист, у якому запропоновано самостійно вирішити питання щодо звернення до суду з відповідним позовом.

31. Листом за №936/10/01-07/2-22 від 30.05.2022 Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадини Одеської обласної державної адміністрації повідомив прокурора, що позов не подавався у зв`язку з відсутністю видатків.

32. Суди дійшли висновку, що відсутність можливості сплатити судовий збір не може бути підставою для не звернення відповідного органу до суду з відповідним позовом, оскільки Законом України «Про судовий збір» передбачено можливість відстрочення, розстрочення або звільнення від сплати судового збору.

33. Суд не погоджується з таким висновком. У постанові від 02.12.2020 у справі №0440/6739/18 Верховний Суд визнав обґрунтованою таку підставу звернення прокурору до суду як відсутність у державного органу можливості сплачувати судовий збір.

34. Враховуючи встановлені обставини справи та практику Верховного Суду, Суд дійшов висновку, що прокурор в повній мірі довів здійснення неналежним чином захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, що надавало йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

35. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

36. За правилами ст. 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

37. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення прийняті з порушенням норм процесуального права, а тому підлягають скасуванню на підставі ч. 1 ст. 353 КАС України з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341 343 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси задовольнити.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 31 червня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року у справі №420/8789/22 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб