Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.11.2020 року у справі №640/11087/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2021 року

м. Київ

справа №640/11087/19

адміністративне провадження № К/9901/28869/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н. М.,

суддів: Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/11087/19

за позовом ОСОБА_1

до Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача, - ОСОБА_2,

третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: начальника відділу медико-соціальної допомоги населенню Управління лікувально-профілактичної допомоги Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Швед Олени Іванівни, Управління ліцензування та контролю якості медичної допомоги Міністерства охорони здоров'я України, Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал", Міністерства охорони здоров'я України,

про визнання протиправним і скасування висновку,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року (головуючий суддя Качур І. А.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року (головуючий суддя: Бабенко К. А., судді: Степанюк А. Г., Чаку Є. В. ).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2019 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - ОСОБА_2, а також третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: начальника відділу медико-соціальної допомоги населенню Управління лікувально-профілактичної допомоги Департаменту охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Швед О. І., Управління ліцензування та контролю якості медичної допомоги Міністерства охорони здоров'я України, Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал", Міністерства охорони здоров'я України, в якому просив суд:

- визнати протиправним і скасувати "Висновок за результатами клініко-експертної оцінки якості та обсягів наданої медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал", складений Департаментом охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 26 грудня 2018 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що мати позивача - ОСОБА_4, будучи донькою ОСОБА_3, ініціювала подання скарги до Міністерства охорони здоров'я України з підстав надання неякісних медичних послуг покійній ОСОБА_3

26 грудня 2018 року Департамент охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) провів виїзну клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал".

26 грудня 2018 року було складено висновок за результатами клініко-експертної комісії якості та обсягів надання медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал".

Позивач стверджує, що оскаржуваний Висновок клініко-експертної оцінки якості та обсягів наданої медичної допомоги ОСОБА_3 складений неповно та містить недостовірну інформацію, від якої залежить обґрунтованість на неупередженість цього висновку.

З метою оскарження вказаного висновку позивач звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року позов задоволено частково.

Зобов'язано Департамент охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради в особі Клініко-експертної комісії повторно розглянути питання якості наданої медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал" з дотриманням вимог пункту 2 розділу IV Положення про Клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров'я України, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України №69 від 5 лютого 2016 року) і пункту 7 Порядку контролю якості медичної допомоги, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України №752 від 28 вересня 2012 року (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2012 року за №1996/22308).

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи позов частково, окружний суд виходив з того, що оскаржуваний висновок не є рішенням суб'єкта владних повноважень, адже не створює змін у стані суб'єктивних прав і обов'язків особи, додаткових обов'язків також не створює і на реалізацію суб'єктивних прав не впливає.

Отже, висновок Клініко-експертної оцінки Клініко-експертної комісії органу охорони здоров'я не може бути скасований ані в судовому, ані в позасудовому порядку. Одночасно, окружний суд зазначив, що законодавством передбачена можливість визнання висновку недійсним судом - у разі виявлення фактів порушення процедури перевірки якості, а також Клініко-експертною комісією - у разі виявлення невідповідності параметрам пункту 2 розділу IV Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров'я України і пункту 7 Порядку контролю якості медичної допомоги, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України №752 від 28 вересня 2012 року.

Окружний суд також зазначив, що за своїм правовим характером і юридичним змістом оскаржуваний висновок є підсумком вжиття суб'єктом права управлінських дій з приводу контролю за якістю надання медичної допомоги. Тому предметом судового контролю у порядку адміністративного судочинства є саме відповідність вимогам чинного законодавства контрольно-управлінської діяльності, яка передувала складанню цього висновку.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції надав оцінку процедурі складення висновку, встановив факт наявності конфлікту інтересів у одного з членів Комісії, а тому вийшов за межі позовних вимог і зобов'язав Департамент охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради в особі Клініко-експертної комісії повторно розглянути питання якості наданої медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал".

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано, провадження у справі закрито.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваний позивачем висновок відповідача взагалі не може бути оскаржено. Цей спір не належить до юрисдикції будь-якого суду.

До того ж, суд апеляційної інстанції зазначив, що судом першої інстанції виходом за межі позовних вимог порушено принцип диспозитивності адміністративного судочинства, а саме: порушено право позивача розпоряджатися своїми правами на власний розсуд, що призвело до задоволення адміністративного позову у інший спосіб, ніж визначено позивачем.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції і постановою апеляційного суду, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У листопаді 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року, поновити провадження у справі та направити справу на новий судовий розгляд за встановленою підсудністю.

Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що судами не враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 8 липня 2020 року у справі №569/17067/15-а щодо визначення предметної юрисдикції оскарження медичного висновку Клініко-експертної комісії.

Верховним Судом ухвалою від 23 листопада 2020 року було відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального та процесуального права.

ОСОБА_2 подала відзив на касаційну скаргу, у якому доводи та вимоги скаржника підтримала, просила Суд скасувати оскаржувані судові рішення.

Генеральний директор Товариства з обмеженою відповідальністю "Капитал" також подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Інші учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не подали, копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримали 30 листопада 2020 року.

ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_4, яка є матірю позивача і донькою ОСОБА_3, була ініціатором скарг до МОЗ України про неякісну медичну допомогу покійній ОСОБА_3

ОСОБА_3 у своєму зверненні до МОЗ України зазначала про залучення ОСОБА_1 та ОСОБА_4 до проведення клініко-експертної комісії.

26 грудня 2018 року Департамент охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) провів виїзну клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал".

26 грудня 2018 року КЕК ДОЗ діяв на підставі наказу від 22 грудня 2018 року №1336 "Про створення тимчасової клініко-експертної комісії", виданого Департаментом охорони здоров'я виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Відповідно до "Висновку за результатами клініко-експертної комісії якості та обсягів надання медичної допомоги ОСОБА_3 в умовах Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал", який складено на підставі наказу МОЗ України №752, було опрацьовано:

1. Звернення ОСОБА_2 від 18 грудня 2018 року №061/КО-6054;

2. Копію медичної картки стаціонарного хворого ОСОБА_3 №2121 Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

3. Клінічний протокол "Порядок надання медичної допомоги при проведенні реконстуктивно-відновлювальних втручань на кишківнику" Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

4. Клінічний протокол надання медичної допомоги при перитоніті та внутрішньочеревному абсцесі Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

5. Протокол надання медичної допомоги в гострому періоді ішемічного інсульту у дорослих Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

6. Клінічний протокол "Порядок надання медичної допомоги хворим з кишковими норицями Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

7. Ліцензію на медичну практику Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

8. Акредитаційний сертифікат Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал";

9. Сертифікати лікарів-спеціалістів Медичного центру "Універсальна клініка "Оберіг" ТОВ "Капітал", що надавали медичну допомогу ОСОБА_3.

Судом першої інстанції було також встановлено, що ОСОБА_5 входив до складу членів Комісії, працював на посаді лікаря та отримував дохід від ТОВ "Капітал", одночасно здійснював лікування ОСОБА_3, що підтверджується медичною документацією, а саме: стаціонарними картками пацієнта №2121 від 4 грудня 2018 року, 7 грудня 2018 року, 12 грудня 2018 року і 14 грудня 2018 року.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 1 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я" від 19 листопада 1992 року (далі-"Закон"; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) законодавство України про охорону здоров'я базується на Конституції України і складається з цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров'я.

Згідно з приписами статті 6 Закону кожний громадянин України має право на охорону здоров'я, що передбачає, в тому числі, достовірну та своєчасну інформацію про стан свого здоров'я і здоров'я населення, включаючи існуючі і можливі фактори ризику та їх ступінь.

У відповідності до положень статті 7 Закону, зокрема, держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у сфері охорони здоров'я шляхом здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в сфері охорони здоров'я.

Відповідно до частини першої статті 12 і частини першої статті 14 Закону охорона здоров'я - один з пріоритетних напрямів державної діяльності. Держава формує політику охорони здоров'я в Україні та забезпечує її реалізацію.

Реалізація державної політики охорони здоров'я покладається на органи виконавчої влади.

Так, наказом Міністерства охорони здоров'я України від 28 вересня 2012 року №752 затверджено Порядок контролю якості медичної допомоги (далі - "Порядок №752"), який було розроблено з метою впровадження та організації роботи щодо управління якістю медичної допомоги.

Згідно із пунктом 2 Порядку №752 він спрямований на забезпечення одержання пацієнтами медичної допомоги належної якості.

За приписами пунктів 7 та 8 Порядку №752, контроль якості надання медичної допомоги здійснюється за такими складовими: структура, процес та результати медичної допомоги; організація надання медичної допомоги; контроль за реалізацією управлінських рішень; відповідність кваліфікаційним вимогам медичних працівників, у тому числі керівників закладів охорони здоров'я; вивчення думки пацієнтів щодо наданої медичної допомоги; забезпечення прав та безпеки пацієнтів під час надання їм медичної допомоги.

Контроль якості наданої медичної допомоги проводиться у випадках смерті пацієнтів, первинного виходу на інвалідність осіб працездатного віку, розбіжності встановлених діагнозів, недотримання закладами охорони здоров'я стандартів медичної допомоги (медичних стандартів), клінічних протоколів, табелів матеріально-технічного оснащення, а також у випадках, що супроводжувалися скаргами пацієнтів та/або близьких осіб, які доглядають за пацієнтами, шляхом клініко-експертної оцінки якості та обсягів медичної допомоги.

Клініко-експертна оцінка якості та обсягів медичної допомоги здійснюється шляхом експертизи клінічних питань діагностики, лікування та реабілітації медичними радами закладів охорони здоров'я, клініко-експертними комісіями Міністерства охорони здоров'я України та/або управлінь охорони здоров'я протягом 30 днів з дня надходження відповідного звернення або з ініціативи Міністерства охорони здоров'я України, про що складається висновок за результатами клініко-експертної оцінки за формою, наведеною в додатку до цього Порядку.

Наказом Міністерства охорони здоров'я України "Про організацію клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування" від 5 лютого 2016 року №69 (далі - "Наказ №69") було затверджено Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров'я України (далі - Положення про КЕК МОЗ) та Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров'я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - Положення про КЕК відповідного органу охорони здоров'я).

Відповідно до цих Положень робота КЕК (МОЗ та відповідного органу охорони здоров'я) забезпечується ідентично.

Відмінним є те, що КЕО якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування КЕК МОЗ проводиться після розгляду скарг КЕК відповідного органу охорони здоров'я. Також КЕО якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування КЕК МОЗ проводиться у разі незгоди заявника з висновком за результатами КЕО КЕК відповідного органу охорони здоров'я.

МОЗ здійснює координаційну, консультативну та дорадчу функції з питань організації роботи КЕК чи відповідного органу охорони здоров'я.

За загальними принципами указаних Положень затверджених Наказом №69, КЕК (КЕК МОЗ) є консультативно-дорадчим органом, діючим на постійній (без виїзду на місце конкретного випадку) або тимчасовій основі (у разі виїзду на місце конкретного випадку), що утворюється для колегіального розгляду звернень фізичних та юридичних осіб, правоохоронних органів щодо клініко-експертних питань профілактики, діагностики, медичного лікування, реабілітації, оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування за конкретними випадками у закладах охорони здоров'я незалежно від форми власності та підпорядкування (далі - ЗОЗ) та фізичних осіб - підприємців, що провадять господарську діяльність у сфері охорони здоров'я у відповідній адміністративно-територіальній одиниці України (далі - ФОП).

Підставою для розгляду КЕК (КЕК МОЗ) відповідних клінічних питань профілактики, діагностики, медичного лікування та реабілітації у ЗОЗ та ФОП і здійснення клініко-експертної оцінки якості медичної допомоги та медичного обслуговування відповідно до цього Положення є наказ відповідного органу (МОЗ/відповідний орган охорони здоров'я).

Рішення про утворення або ліквідацію КЕК (КЕК МОЗ), її кількісний та персональний склад затверджуються наказами відповідного органу (МОЗ/відповідний орган охорони здоров'я).

Основним завданням КЕК (КЕК МОЗ) є проведення експертної оцінки запитуваної КЕК (КЕК МОЗ) документації, яка передбачає клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування шляхом експертизи первинної облікової документації, клінічних питань профілактики, діагностики, лікування та реабілітації, наявності відповідної кваліфікації спеціалістів за напрямом надання медичної допомоги та медичного обслуговування відповідно до вимог клінічних протоколів надання медичної допомоги, нормативно-правових актів у сфері охорони здоров'я.

Клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування проводиться у випадках смерті пацієнтів, розбіжності встановлених діагнозів, недотримання ЗОЗ або ФОП стандартів медичної допомоги та медичного обслуговування, клінічних локальних протоколів, табелів матеріально-технічного оснащення, а також у випадках, що супроводжувалися скаргами заявника та/або особи, яка представляє інтереси заявника.

Клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування проводиться протягом 30 календарних днів з дня надходження запиту чи звернення фізичної або юридичної особи. У разі неможливості прийняття рішення за цей час строк розгляду може бути продовжений на 15 календарних днів.

За результатами проведеної клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування складається Експертний висновок за формою, наведеною у додатку до цього Положення, який затверджується висновком за результатами клініко-експертної оцінки КЕК (КЕК МОЗ) за формою, наведеною у додатку до Порядку контролю якості медичної допомоги, затвердженого наказом МОЗ України від 28 вересня 2012 року №752, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2012 року за №1996/22308 (далі - висновок КЕО).

Повторна клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування одного й того самого громадянина з одного й того самого питання КЕК (КЕК МОЗ) не проводиться.

На засіданні КЕК (КЕК МОЗ) у разі потреби або за особистою ініціативою може бути присутній заявник та/або особа, яка представляє інтереси заявника.

До прав та обов'язків КЕК (КЕК МОЗ), у відповідності до приписів розділу III Положень затверджених Наказом №69, належать, зокрема: залучення до проведення клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування експертів КЕК (КЕК МОЗ) та/або інших спеціалістів за наявності відповідної кваліфікації за напрямом надання медичної допомоги та медичного обслуговування (за їх згодою) для надання Експертного висновку; витребування у Міністерства охорони здоров'я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, ЗОЗ, установ, підприємств, організацій незалежно від форми власності та підпорядкування або ФОП інформації (матеріалів) з питань, що належать до повноважень КЕК (КЕК МОЗ).

У пунктах 1-3 розділу IV Положень затверджених Наказом №69 зазначено, що до складу КЕК (КЕК МОЗ) входять працівники відповідного органу охорони здоров'я (МОЗ), спеціалісти, які мають відповідну кваліфікацію за спеціальністю, а також можуть входити інші фахівці та представники громадських організацій, асоціацій у сфері охорони здоров'я, представники професійних спілок, їх об'єднань у сфері охорони здоров'я, організацій роботодавців, їх об'єднань у галузі охорони здоров'я (за їх згодою).

КЕК (КЕК МОЗ) проводить клініко-експертну оцінку якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування, а саме оцінює: структуру, процеси та результати медичної допомоги та медичного обслуговування; якість надання медичної допомоги та медичного обслуговування; дотримання Основ законодавства України про охорону здоров'я; відповідність кваліфікаційним вимогам медичних працівників, у тому числі керівників ЗОЗ; вивчення думки пацієнтів щодо наданої медичної допомоги та медичного обслуговування; забезпечення прав та безпеки пацієнтів під час надання їм медичної допомоги та медичного обслуговування.

Під час проведення КЕК (КЕК МОЗ) клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування без виїзду на місце конкретного випадку опрацьовуються офіційно надіслані копії (з печаткою закладу та підписом головного лікаря або заступника головного лікаря) або оригінали запитуваної документації.

Відповідно до пунктів 7,8,9,12,13 Розділу IV Положень затверджених Наказом № 69 до складу КЕК (КЕК МОЗ) входять: голова, заступники голови (не більше двох), секретар та члени комісії.

Члени КЕК (КЕК МОЗ) беруть участь у засіданнях КЕК (КЕК МОЗ) особисто та повинні забезпечувати конфіденційність отриманої інформації.

У разі відсутності члена КЕК (КЕК МОЗ) (відрядження, хвороба, відпустка) на засіданні КЕК повинна бути особа, кандидатуру якої надає відсутній член КЕК за погодженням голови комісії.

Персональний склад КЕК (КЕК МОЗ) затверджується наказом відповідного органу охорони здоров'я (МОЗ).

Голова КЕК (КЕК МОЗ), що очолює комісію: контролює підготовку документів до засідання КЕК (КЕК МОЗ) та дотримання строків їх розгляду; визначає строк роботи експерта; визначає дату, час, місце проведення та порядок денний засідання; контролює питання щодо уникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів членів КЕК (КЕК МОЗ). У випадку відсутності голови КЕК (КЕК МОЗ) роботу організовує один із його заступників.

До роботи в КЕК (КЕК МОЗ) можуть бути залучені експерти з вищою освітою (за їх згодою).

Експерт КЕК (КЕК МОЗ) проводить експертизу наданої документації (далі - експертиза) згідно з наказом відповідного органу охорони здоров'я (МОЗ) та за дорученням голови КЕК (КЕК МОЗ).

Експерт КЕК (КЕК МОЗ) має право: відмовитись від проведення експертизи до її початку, мотивуючи причину відмови (відпустка, відрядження, хвороба, сімейні обставини) з наданням копій підтвердних документів; запитувати додаткову інформацію (матеріали) від ЗОЗ та/або ФОП, щодо яких проводиться експертиза; запрошувати у разі потреби особу, щодо якої проводиться експертиза, для медичного огляду та надання Експертного висновку; надавати рекомендації ЗОЗ та/або ФОП стосовно усунення виявлених порушень.

До обов'язків експерта КЕК (КЕК МОЗ) відносяться: надання об'єктивної та обґрунтованої оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування у випадку, що ним розглядався; звітування КЕК (КЕК МОЗ) про результати проведеної ним експертизи з наданням Експертного висновку; надання голові КЕК (КЕК МОЗ) інформації про перебіг експертизи; забезпечення конфіденційності отриманої інформації.

Відповідно до положень пунктів 21-26 Розділу IV Положень затверджених Наказом №69 за результатами клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування експерти КЕК (КЕК МОЗ) надають (до структурного підрозділу МОЗ, який є відповідальним за організацію та координацію діяльності КЕК МОЗ), Експертний висновок.

Висновок КЕО, складений за результатами проведення клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування, підписується всіма членами КЕК (КЕК МОЗ).

Висновок КЕО ухвалюється простою більшістю голосів присутніх на засіданні членів КЕК (КЕК МОЗ). У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос головуючого на засіданні.

КЕК (КЕК МОЗ) подає копію висновку (висновок) КЕО до структурного підрозділу МОЗ України, що є відповідальним за організацію та координацію діяльності КЕК (КЕК МОЗ), який контролює виконання рекомендацій, вказаних у висновку КЕО.

IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року касаційне провадження відкрите на підставі пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України.

Відповідно до пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:

- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на таке.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

В касаційній скарзі позивач покликається на те, що апеляційним судом при ухваленні оскаржуваної постанови не було враховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 8 липня 2020 року у справі №569/17067/15-а щодо визначення предметної юрисдикції оскарження медичного висновку Клініко-експертної комісії.

Так, у постанові від 8 липня 2020 року у справі №569/17067/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що клініко-експертна комісія не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, а її висновки не породжують обов'язкових юридичних наслідків для позивача, а є носієм певної інформації. Отже, спір про оскарження висновку, за своїм характером не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами адміністративної юрисдикції, з метою роз'яснення скаржникові, до суду якої юрисдикції належить його вирішення або чи взагалі підлягає судовому розгляду такий спір, Верховний Суд направив справу на новий розгляд, зазначивши, що суди повинні з'ясувати суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася позивачка, характер спірних правовідносин, зміст та юридичну природу обставин у справі.

В контексті викладеного, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції в аспекті того, що оскаржуваний висновок не є рішенням суб'єкта владних повноважень, адже не створює змін у стані суб'єктивних прав і обов'язків особи, додаткових обов'язків не створює та на реалізацію суб'єктивних прав не впливає.

За своїм правовим характером та юридичним змістом Висновок є підсумком вжиття суб'єктом владних повноважень управлінських дій з приводу контролю за якістю надання медичної допомоги.

Верховний Суд звертає увагу, що при розгляді по суті спору у справах, у яких оспорюються висновок КЕК, суд не може здійснювати власну оцінку обґрунтованості прийняття певного висновку, оскільки суди не є спеціалізованими установами в медичній сфері і тому оцінка висновку КЕК виходить за межі необхідного дослідження в контексті застосування норм матеріального права. Суди вправі перевіряти законність висновку КЕК лише в межах дотримання процедури прийняття цього висновку на підставі приписів Наказу №69, затверджених ним Положення про КЕК МОЗ, Положення про КЕК відповідного органу охорони здоров'я та Порядку №752.

Зміст самої медичної допомоги та оскаржуваного висновку не є предметом судової перевірки у порядку адміністративного судочинства. З'ясуванню підлягає саме правомірність винесення відповідачем оскаржуваного висновку у відповідності до вимог чинного законодавства, тобто в межах повноважень та у спосіб, передбачений відповідними нормативно-правовими актами.

Отже, висновок КЕО КЕК органу охорони здоров'я не може бути скасований.

Одночасно, передбачена законодавством можливість оскарження такого висновку не виключає підстав для визнання його недійсним судом - у разі виявлення фактів порушення процедури перевірки якості, а КЕК Міністерства - у разі виявлення невідповідності приписам пункту 2 розділу IV Положення про КЕК МОЗ та пункту 7 Порядку №752.

До такого висновку дійшов Верховний суд у постанові від 25 березня 2021 року в справі №520/4577/19.

З огляду на викладене, Верховний Суд не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про необхідність закриття провадження у справі. Зокрема, апеляційний суд мав надати оцінку доводам апеляційної скарги в аспекті дотримання процедури прийняття спірного висновку.

Отже, Верховний Суд констатує порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також помилковість його висновку про наявність підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у ній докази, що призвело до неправильного її вирішення.

Водночас, в силу положень статті 341 КАС України встановлення обставин справи судом касаційної інстанції не допускається, суд касаційної інстанції позбавлений можливості ухвалити нове судове рішення або ж залишити в силі рішення суду першої інстанції у справі, у якій висновок по суті спору не висловлений судом апеляційної інстанції.

Отже, з урахуванням того, що суд апеляційної інстанції не ухвалив судове рішення по суті спору, наразі є передчасним касаційний перегляд рішення суду першої інстанції.

Згідно із пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Враховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені судом апеляційної інстанції, тому справу належить направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, і надати оцінку оскаржуваному висновку.

Отже, з огляду на викладене, касаційну скаргу належить задовольнити частково, а оскаржувану постанову апеляційного суду - скасувати із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Верховний Суд зазначає, що для ухвалення справедливого та об'єктивного рішення суд апеляційної інстанції має врахувати викладене у цій постанові, повністю встановити та з'ясувати обставини справи, а також надати належну правову оцінку доказам, які мають істотне значення для вирішення спору.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року в справі №640/11087/19 скасувати, а справу направити на новий апеляційний розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена..................................

Н. М. Мартинюк

А. В. Жук

Ж. М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду