Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.07.2018 року у справі №822/2240/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 липня 2020 року

м. Київ

справа № 822/2240/17

адміністративне провадження № К/9901/55357/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л. В.,

суддів: Бучик А. Ю., Стеценка С. Г., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 січня 2018 року (прийняте судом у складі судді Ковальчук О. К. ) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Граб Л. С., суддів: Гонтарука В. М., Білої Л. М. ) у справі за позовом Держгеонадр до Товариства з обмеженою відповідальністю "Моноліт-Кривин" (далі - ТОВ "Моноліт-Кривин"), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Старокривинська сільська рада Славутського району Хмельницької області, про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2017 року Держгеонадра звернулася до суду з позовом до ТОВ "Моноліт-Кривин", у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 07 лютого 2013 року № 5726, виданого ТОВ "Моноліт-Кривин".

На обґрунтування позову зазначила, що відповідач використовує надра не для тієї мети, для якої їх було надано, чим порушує вимоги статті 26 Кодексу України про надра, тому наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5726 від 07.02.2013 року. Також вказує, що ТОВ "Моноліт-Кривин" не виконало вимоги припису від 15.12.2015 року № 1004-14/16 та не надало до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр матеріали для проведення перевірки.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 30 січня 2018 року у задоволенні позову відмовив.

Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 06 червня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що наявність порушень на які посилається позивач, не є підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами. Крім того, позивач доказів використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, та порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, не надав.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

06 липня 2018 року Держгеонадра звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати і ухвалите нове - про задоволення позову.

У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення у справі.

Посилаються на те, що законодавчого акта, який би встановлював мораторій на проведення перевірок надрокористувачів не прийнято. До Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294 (далі - Порядок № 1294), зміни не вносились.

Мораторій на проведення контролюючими органами перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців, встановлений пунктом 8 розділу ІІІ "Прикінцеві положення" Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі - ~law11~), закінчився 01 липня 2015 року.

Обмеження встановлені пунктом 3 розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", розповсюджується тільки на здійснення перевірок у відносинах, що виникають у сфері справляння податків і зборів і здійснюються Державною фіскальною службою та її територіальними органами.

Перевірка проводилася відповідно до норм чинного законодавства. Держгеонадра вжила всі належні заходи щодо повідомлення позивача про проведення перевірки та надсилання припису з додатком № 1, за належною адресою, вказаною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців.

27 січня 2017 року на адресу державної реєстрації відповідача направлено лист з проханням надати до Держгеонадр власну позицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами відповідно до спеціального дозволу. Зазначений лист повернувся з відміткою "за закінченням терміну зберігання".

Відповідачем порушено вимоги статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Держгеонадрами вжито усіх належних заходів щодо повідомлення відповідача про проведення перевірки та надсилання припису. Відповідач не виконував свої безпосередні обов'язки щодо відпрацювання вхідної кореспонденції.

Надрокористувач наділений не правом, а обов'язком вчасно усунути виявлені порушення.

У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Моноліт-Кривин" просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 липня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М. М., судді: Бучик А. Ю., Мороз Л. Л.

Верховний Суд ухвалою від 11 липня 2018 року відкрив касаційне провадження.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року № 757/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді: Бучик А. Ю., Стеценко С. Г., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

07.02.2013 Держгеонадра надала ТОВ "Моноліт-Кривин" спеціальний дозвіл на користування № 5726 строком на 13 років.

На підставі наказу від 24.09.2015 № 299 позивачем видано направлення від
04.12.2015 № 937-14/06 на проведення планової перевірки суб'єкта господарювання ТОВ "Моноліт-Кривин".

10.12.2015 посадовими особами Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено акт № 06-05/24/2015-62/п (187) про недопущення до перевірки у зв'язку з відсутністю за адресою ТОВ "Моноліт-Кривин" керівника, заступника керівника або уповноваженою особи відповідача.

15.12.2015 позивач виніс припис № 1004-14/06, яким у строк до 16.01.2016 зобов'язав ТОВ "Моноліт-Кривин" надати матеріали для проведення перевірки, а також інші матеріали, що підтверджують виконання питань згідно з додатком № 1 до цього припису.

22.01.2016, у зв'язку з невиконанням підприємством вимог вказаного припису, Центральний міжрегіональний відділ Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України надіслав на адресу позивача подання № 63-14/06 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5726 від 07.02.2013.

Наказом від 18.02.2016 № 65 Державна служба геології та надр України надала відповідачу 30-денний строк для усунення виявлених порушень.

Наказом від 23.08.2016 № 272 позивач зупинив дію дозволу на користування надрами № 5726 від 07.02.2016.

27.01.2017 листом № 1851/13/14-17 позивач запропонував відповідачу у 15-денний строк з моменту отримання листа, висловити власну позицію щодо припинення права користування надрами згідно спеціального дозволу № 5726 від 07.02.2013.

У вересні 2017 року, посилаючись на порушення відповідачем умов користування надрами, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, позивач звернувся до суду з позовом про припинення користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 5726 від 07.02.2013.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174).

Згідно з підпунктом 12 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.

Стаття 19 Кодексу України про надра передбачає, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр, процедура видачі якого передбачена Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок № 615).

Згідно із Податкового кодексу України України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 19 зазначеного Кодексу право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу.

Згідно із пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра, користування надрами припиняється у тому числі (..) у разі використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.

Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ~law15~) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до ~law16~ суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ~law17~.

Згідно з Угодою про умови користування надрами від 07.02.2013 № 5726 (далі - Угода № 5726), яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 5726 від 07.02.2013, надрокористувач зобов'язується виконувати та дотримуватись умов користування ділянкою надр, передбачених дозволом, цією Угодою та нормами діючого законодавства (п. п. 1.1 п. 1 Угоди), у тому числі дотримуватися вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов'язаних з користуванням надрами, допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю (п. п. 5.3 п. 5 Угоди).

Постановою Кабінету Міністрів України від 14.12.2011 № 1294 затверджений Порядок здійснення державного геологічного контролю (далі - Порядок № 1294).

Згідно із статтею 4 Порядку № 1294 органи державного геологічного контролю відповідно до покладених на них завдань здійснюють державний геологічний контроль за своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з геологічного вивчення та використання надр, наявністю спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов.

Таким чином, за змістом ~law18~, статті 8 Угоди № 4672, пункту 12 Положення № 1174, статті 4 Порядку № 1294, Відповідач зобов'язаний допускати представників Позивач для здійснення заходів державного контролю.

Водночас безпідставний не допуск представників органу контролю до перевірки є порушенням вимог законодавства та умов користування надрами, оскільки зазначений обов'язок закріплений в Угоді № 4672.

Згідно із пунктом 15 Порядку № 1294 за результатами проведення планової перевірки надрокористувача, посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами.

За результатами проведеної перевірки складено акт про недопущення до перевірки від 10.12.2015 № 06-05/24/2015-62/п (187), оскільки під час виїзду посадовими особами Держгеонадр до відповідача за адресою, яка вказана у Спеціальному дозволі, було відмовлено у проведенні перевірки у зв'язку з відсутністю заступника керівника або уповноваженої особи ТОВ "Моноліт-Кривин".

За результатами проведеної перевірки був складений припис від 15.12.2015 № 1004-14/06 у якому було встановлено до 16 січня 2016 року представити до контролюючого органу певні документи для проведення перевірки, проте станом на 22 січня 2016 року документів надано не було.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 1294 у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п'яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.

Окрім того, аналогічна норма міститься у ~law19~ на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Припис це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Порядок № 615 регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

Згідно із підпунктом 8 пункту 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у тому числі разі невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.

Згідно із підпунктами 10,11 Порядку № 615 право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі припинення без поважних причин робіт, передбачених дозволом, більш як на два роки, та коли суб'єкт господарської діяльності протягом двох років, з початку дії дозволу без поважної причини не розпочав користування надрами.

Отже, пункт 6 статті 26 Кодексу України про надра та підпункти 10,11 Порядку № 615 передбачають припинення права користування надрами у разі припинення або у разі якщо користувач без поважних причин протягом двох років не приступив до користування надрами.

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З урахуванням визначених законом підстав для припинення права користування надрами суди першої та апеляційної інстанцій не з'ясували чи було допущено відповідачем порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, а саме Угоди № 5726.

Отже, судами першої та апеляційної інстанцій не надана оцінка обставинам порушення відповідачем умов користування надрами в частині недопущення посадових осіб позивача до перевірки, що в свою чергу може бути самостійною підставою для анулювання дозволу.

До того ж, як видно з листів Держгеокадастру від 03.08.2016 № 928-14/06 та від
02.12.2016 № 1541-14/06, станом на 02.12.2016 від ТОВ "Моноліт-Кривин" листи щодо виконання припису від 15.12.2015 № 1004-14/06 не надходили.

Крім того, суди взагалі не взяли до уваги обставини, встановлені у постанові Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року у справі № 822/2402/17, яка набрала законної сили. У цій справі суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку про те, що підстави для скасування наказу відповідача № 272 від 23 серпня 2016 року в частині зупинення дії спеціального дозволу ТОВ "Моноліт-Кривин" на користування надрами серії А № 001971 від 07 лютого 2013 року відсутні, встановив, що Держгеонадрами вжито усіх належних заходів щодо повідомлення позивача про проведення перевірки та надсилання припису з додатком № 1 за належною адресою.

Слід також зазначити, що суди послалися на те, що на час видачі спеціального дозволу на користування надрами № 5726 від 07.02.2013 розпорядженням Славутської районної державної адміністрації від 16.03.2012 № 356/2012-р надані дозволи на розробку проекту землеустрою, на виконання якого частина земельних ділянок вже була передана у власність громадянам, що створює перешкоди для використання відповідачем цих земельних ділянок для цілей, вказаних у дозволі для видобування. Проте ця обставина ставить під сумнів чи здійснює фактично ТОВ "Моноліт-Кривин" діяльність зазначену у спеціальному дозволі.

В контексті вимог статті 342 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 4 статті 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Отже, для правильного вирішення справи суду необхідно з'ясувати чи отримував відповідач припис та чи фактично здійснює останній діяльність зазначену у спеціальному дозволі від 07 лютого 2013 року № 5726, з'ясувати причини недопуску фахівців органу контролю до перевірки.

Для повного, об'єктивного та всебічного з'ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу у їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Згідно частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 345, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30 січня 2018 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року у справі № 822/2240/17 скасувати.

Справу № 822/2240/17 направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: А. Ю. Бучик

С. Г. Стеценко