Історія справи

Ухвала КАС ВП від 02.12.2018 року у справі №826/17220/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2019 року

Київ

справа №826/17220/17

адміністративне провадження №К/9901/66627/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М. М. (суддя-доповідач),

суддів: Анцупової Т. О., Кравчука В. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2018 року (суддя Шейко Т. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року (головуючий суддя Мєзєнцев Є. І., судді: Файдюк В. В., Чаку Є. В. ) у справі №826/17220/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області, про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2017 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі по тексту - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо надання ОСОБА_1 відмови, викладеної в листі № Г-15965/0-9904/6-17 від 14 червня 2017 року, у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтовною площею 2 (два) га, яка розташована: Київська область, Бориспільський район, Іванківська сільська рада;

- зобов'язати відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтовною площею 2 (два) га, яка розташована: Київська область, Бориспільський район, Іванківська сільська рада, на підставі його клопотання.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Київській області щодо надання ОСОБА_1 відмови, викладеної в листі № Г-15965/0-9904/6-17 від 14 червня 2017 року, у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтовною площею 2 (два) га, яка розташована:

Київська область, Бориспільській район, Іванківська сільська рада. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Київській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтовною площею 2 (два) га, яка розташована: Київська область, Бориспільський район, Іванківська сільська рада, на підставі його клопотання.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що ОСОБА_1 18 травня 2017 року звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Київській області з письмовим клопотанням про надання йому дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 (два) га, яка розташована: Київська область, Бориспільський район, Іванківська сільська рада, з масиву земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1.

В додаток до даного клопотання позивачем надано копію паспорта громадянина України, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, копію посвідчення учасника бойових дій, копію довідки про безпосередню участь у проведенні АТО, план-схему розташування земельної ділянки.

За результатом розгляду клопотання ОСОБА_1 відповідачем листом №Г-15965/0-9904/6-17 від 14 червня 2017 року надано відповідь, що за наявною у Головному управлінні Держгеокадастру у Київській області інформацією бажана до відведення земельна ділянка розташована на земельному масиві, який зарезервовано для потреб військовослужбовців-учасників АТО та членів родин військовослужбовців, які загинули у ході її проведення (для ведення особистого селянського господарства, площею по 0,5000 га). Позивачу рекомендовано визначитись з іншим розташуванням бажаної до відведення земельної ділянки та звернутись з клопотанням до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, враховуючи вимоги статей 118, 121 та 122 Земельного кодексу України.

Задовольняючи вимоги адміністративного позову, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд, що надана відповідачем відповідь про відмову у наданні дозволу на розроблення земельної ділянки не містить жодних підстав для відмови, визначених частиною 7 статті 118 ЗК України. Така підстава як "резерв" земельної ділянки для потреб військовослужбовців - учасників АТО ЗК України не містить. При цьому суди вказали на те, що позивач у додаток до поданого ним клопотання також надав копію посвідчення учасника бойових дій та копію довідки про безпосередню участь в АТО, що безпідставно не було враховано відповідачем.

Також суди зауважили, що станом на дату звернення позивача із відповідним клопотанням бажана земельна ділянка не була віднесена до земель, зарезервованих для задоволення потреб військовослужбовців - учасників АТО. При цьому суди вказали на те, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою ще не є вирішенням питання про передачу земельної ділянки у власність.

Зобов'язуючи відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, суди вказали на те, що покладення такого обов'язку на відповідача не є перебиранням його дискреційних повноважень з урахуванням того, що позивачем виконано всі умови, визначені чинним законодавством, та необхідності обрання ефективного способу захисту порушеного права.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держгеокадастру у Київській області подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди не взяли до уваги те, що наказом від 02 червня 2017 року №144 внесено зміни до пункту 1 наказу Головного управління Держгеокадастру в Київській області від 10 лютого 2016 року №15 та викладено перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, підібраних (зарезервованих) на території Київської області для задоволення потреб військовослужбовців - учасників антитерористичної операції та членів родин військовослужбовців, які загинули в ході її проведення, у новій редакції. Бажана позивачем земельна ділянка знаходиться саме у вказаному переліку, що свідчить про те, що місце розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, не відповідає схемам землеустрою. Крім того, скаржником наголошено на дискреційності наданих йому повноважень щодо встановлення наявності або відсутності підстав для відмови у наданні дозволу, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України. При цьому суд не може оцінювати повноту доданих позивачем документів до заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як і не може робити висновок про необхідність надання такого дозволу. Також скаржником наголошено на тому, що спірна земельна ділянка частково накладається на земельні ділянки площею 0,1 га з кадастровими номерами: НОМЕР_1, НОМЕР_1, НОМЕР_1, які перебувають у приватній власності третіх осіб згідно відомостей з Публічної кадастрової карти України.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з частиною 1 статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частиною 1 статті 118 ЗК України. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених Частиною 6 статті 118 ЗК України, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу першого частини 7 статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених частини 7 статті 118 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з абзацом 3 частини 7 статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а).

Таким чином, обов'язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини 7 статті 118 ЗК України.

Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а

Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Київській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

Отже, наданий відповідачем лист від 14 червня 2017 року №Г-15965/0-9904/6-17, в якому Головним управлінням Держгеокадастру в Київській області надано позивачу інформацію стосовно того, що бажана до відведення земельна ділянка розташована на земельному масиві, який зарезервовано для потреб військовослужбовців - учасників АТО та членів родин військовослужбовців, які загинули в ході її проведення, не може сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України "Про землеустрій", без дотримання вимог частини 2 статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб'єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданого ОСОБА_1 клопотання.

Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

Якщо ж таким суб'єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб'єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб'єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов'язати суб'єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відмова Головного управління Держггеокадстру в Київській області, оформлена листом, як правильно вказали суди попередніх інстанцій, всупереч приписам частини 7 статті 118 ЗК України мотивована лише посиланням на розташування бажаної позивачем земельної ділянки в земельному масиві, який зарезервовано для потреб військовослужбовців - учасників АТО.

При цьому, посилання відповідача на пункт 14 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" не спростовує зазначених висновків, оскільки зазначена норма не встановлює підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Вказаний пункт статті стосується відведення земельних ділянок інвалідам війни для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва, а позивач просить надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, порядок надання якої чітко встановлено статтею 118 Земельного кодексу України.

Більш того, як правильно вказали суди попередніх інстанцій, позивач є учасником АТО, на підтвердження чого ним надавались до відповідача відповідні копії посвідчення та довідки, які протиправно не були враховані відповідачем.

Втім, із наданого відповідачем листа вбачається, що питання, визначені частиною 7 статті 118 ЗК України ні відповідачем, ні судами не досліджувались, відтак, суди не мали достатніх правових підстав вважати, що відповідачем були з'ясовані усі істотні обставини, за яких таке рішення може бути прийняте.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, в даному випадку є саме зобов'язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного владного рішення, що залишили поза увагою суди попередніх інстанцій.

Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до частини 4 статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку по суті спору, проте передчасно зобов'язали відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення судів попередніх інстанцій в частині обґрунтування висновків суду, та виклавши абзац третій резолютивної частини рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2018 року в іншій редакції.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Київській області задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2018 року змінити в частині обґрунтування висновків судів.

Викласти абзац третій резолютивної частини рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 липня 2018 року в наступній редакції: "Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Київській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03) орієнтовною площею 2 (два) га, яка розташована: Київська область, Бориспільський район, Іванківська сільська рада, із прийняттям відповідного рішення з урахуванням висновків суду".

В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.........................................

М. М. Гімон

Т. О. Анцупова

В. М. Кравчук,

Судді Верховного Суду